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学者新论:个人所得税法修改问题思考


http://finance.sina.com.cn 2005年09月06日 22:09 人民网

  乔新生

  修改个税法凸现公民意识

  2004年我国个人所得税收入1737.05亿元,比2003年的1418亿元增长了22.6%,个人所得税已经成为我国的第四大税种。

  作为调节个人所得税的重要法律依据,个人所得税法不仅规定了征税的基本项目,而且明确了基本税率。随着我国经济情况的变化,个人所得税法曾经进行过调整。但是,每一次个人所得税法的修改,都没有触及到起征点这个最基本的问题。如今,在全国各地普遍存在着法律规定的起征点与现实生活中的做法不一致的情况。广东、上海等地早已将个人纳税的起征点提高到1200或1500元,税负不统一的现象越来越普遍。全国人大常委会根据中国当前的实际情况,调整个人所得税起征点,适应了经济发展的要求,确保了全国个人所得税制的统一。

  个人所得税是针对公民个人所得设计的税种。它充分体现了公民个人对国家的义务,是强化公民意识的重要手段。在许多国家,个人所得税是国家的重要税种,它从税收的角度将各国宪法中公民与国家之间的关系具体化。公民通过缴纳个人所得税,承担对国家的责任;而国家权力机关通过提供公共产品,满足公民的需要。这种明确的权利义务关系,塑造了公民的主人翁意识,体现了公民对国家的责任感。公民因为缴纳了个人所得税,为国家承担了义务而感到自豪,国家由于公民个人所得税的支撑而能够提供更多的公共产品。

  然而在我国,由于起征点偏低,纳税项目偏多,征税方式不合理,征税成本偏高,个人所得税的功能并没有充分发挥出来。普遍实行的代扣代缴制度,没有培养出纳税人的公民意识。而完税证明的欠缺,则模糊了公民与国家之间的关系。特别是由于实行分类征收制度,征收项目偏多,加上监管的手段不到位,导致许多高收入阶层不缴纳或者少缴纳个人所得税。为了解决这些问题,全国人大常委会在提高起征点的同时,进一步突显了个人所得税法律关系的性质,通过建立自愿申报制度,提供纳税证明,将公民与国家的关系清晰化,使得公民主张自己的权利有了明确的依据。

  个人所得税反映一个国家公民的收入增长情况,也反映出一个国家财富分配情况。目前我国东部沿海地区,个人所得税增长迅速,广东、上海、北京、浙江、江苏、山东等地个人所得税的收入均保持20%以上的增长速度,而广大中西部地区,个人所得税增长缓慢。这一方面说明我国东西部地区居民之间的收入差距越来越大,另一方面也说明我国的财富分配方式需要进行根本性的变革。修改个人所得税法,其实就是在广泛征求社会各界意见的基础上,运用法律的手段,对个人收入进行再调整。在这个过程中,可能会导致部分地区、不同阶层人士的纳税负担发生变化,但只要坚持公平公正的原则,修改后的个人所得税法就一定能够得到公众的理解和支持。

  应该看到,个人所得税法不仅体现公民与国家之间的关系,同时还间接地反映了中央政府与地方政府之间的关系,通过调整个人所得税收的分配比例,可以更好地满足公民对公共产品的需求。今后我国在明确个人所得税率的基础上,可以考虑适当改变个人所得税收的分配方式,通过向中西部地区倾斜,逐渐缩小中西部地区的收入差距。

  个人所得税征收是一项系统工程,随着我国个人各项所得信息搜集系统的不断完善,资金结算电子化的不断普及,按项目分类征收的个人所得税法必将会发生改变,建立在个人信用体系基础之上的综合征收制度和按年征税方式必将为公民纳税提供更加便利的通道。到那个时候,公民坐在家中个人电脑前,就可以完成个人所得税申报工作。通过金融机构缴纳个人所得税之后,每个纳税人都可以得到完整体现公民履行缴纳个人所得税义务的完税证明。

  总之,修改个人所得税法,有利于强化公民意识,有利于贯彻落实公平税负、合理负担的原则,有利于缩小地区之间的差异,有利于和谐社会的建立。相信随着新税法的实施,我国在个人所得税征收方面所存在的问题将会逐步得到解决,个人所得税作为筹集财政收入的重要来源,调节个人收入分配的重要手段将会发挥越来越重要的作用。

  面对国家我们承担同样的义务

  在个人所得税法修改过程中,有人提出应该根据各地的生产力发展水平,分别确定起征点。换句话说,发达地区起征点可以高一些,而欠发达地区起征点可以适当降低。在我看来,这是一种错误的思维方式。

  个人所得税法体现的是国家与个人之间税收法律关系。作为中国居民,在缴纳个人所得税方面,起点公平至关重要。如果不同地区的居民根据不同的标准缴纳个人所得税,那么,税收公平原则就无从体现。在现实生活中,发达地区与欠发达地区居民之间确实存在着巨大的收入差异。这种现象是不正常的。同样都是国家

公务员,承担着同样的工作,但收入却相差甚远,这是中国转型期暂时的现象。随着我国行政体制改革不断深入,不同地区公务员收入差距扩大的问题将会有所改变。

  不能否认,由于生产力发展水平不同,各地居民收入和消费水平也不相同。如果个人所得税法规定的起征点过低,可能会导致一部分地区居民生活水平下降。解决这个问题的办法非常简单,那就是在统一起征点的基础上,适当调整个人所得税率,通过改变累进税率的幅度,达到调整不同地区居民消费水平的目的。事实上,在东部地区,地方政府已经通过调高个人所得税起征点的方式,解决了收入水平与消费水平同步提高而带来的矛盾,这些地区的个人所得税起征点大多为1500元到2000元之间。按照调整后的个人所得税起征点征收个人所得税,并没有对当地居民生活带来太大的影响。

  当前我国个人所得税征收存在的深层次问题主要表现在以下方面:由于个人所得税起征点较低,缴纳个人所得税的居民范围较大,征税成本较高;由于实行分类征收的方式,那些收入来源渠道多样、隐性收入较多的群体承担的纳税义务较少;公款消费和职务消费导致高消费群体反而不需要缴纳个人所得税。解决这些问题不能无限制提高个人所得税的起征点,更不能实行差别待遇,将不合理的现象合法化。

  必须承认,在混沌市场经济向透明市场经济过渡阶段,个人所得税法所面临的最大难题就在于,无法科学界定各地居民的实际收入。普遍实行的代扣代缴制度在一定程度上为集体逃避个人所得税埋下了伏笔。在有些企事业单位,应纳税所得额增长缓慢,可是各种各样的实物福利待遇越来越多。各种形式的度假旅游,明目繁多的竞赛奖励,个人使用的办公用品,都成为企事业单位改善职工福利的常用手段。在这样的大背景下,讨论个人所得税的起征点问题,甚至讨论根据各个地方生产力发展水平,确定不同的个人所得税起征点问题,似乎都有转移视线的嫌疑。如果没有解决根本性的问题,试图通过确定不同的起征点,迁就现实生活中存在的不合理现象,只会拉大贫富之间的差距,破坏和谐社会建设的基础。

  税收公平首先体现为起点公平。如果在确定个人所得税起征点上实行差别待遇,那么可能会导致人力资本进一步向发达地区倾斜,中西部地区发展将难以为继。税法的功能不仅仅在于调整国家与公民个人之间的关系,其深层次的目的在于通过税收的方式实行

宏观调控,确保整个国家经济的均衡发展。如果个人所得税法的修改没有体现出均衡的精神,而是迁就各地生产力发展不平衡的现状,实行有差别的个人所得税起征点,那么必然会削弱个人所得税法的功能,必然会造成贫富差距的扩大。

  立法的过程其实是各个利益阶层相互博弈的过程。由于我国民主体制建设正处在转型期,不同阶层的声音难以充分表达出来。所以,全国人民代表大会及其常委会决定就个人所得税法起征点问题举行听证会,广泛听取社会各界的意见。在我看来,这是集思广益的有效方式。但是,在听证会上代表们不能根据本地实际收入情况,要求立法机关给予不同的起征点。道理很简单,因为收入差距过大的问题,不是制定法律的基础,而是需要改变的现象。

  个税起征点应当与税率相连

  个人收入所得税从性质上来说是一种收入调节税。但是在我国个人所得税已经成为国家的第四大税种。个人所得税增长的幅度远远超过了其他税增长的幅度。恢复个人所得税调节收入的功能,应该成为个人所得税法修改的目标和宗旨。

  在许多国家,把个人所得税起征点放在贫困线上,凡是收入低于贫困线的,不缴纳个人所得税;凡是收入越过国家规定贫困线的,都应该承担纳税的义务。可是在一些的新型发达国家,或者转型国家,普遍把个人所得税的起征点确定在中等收入水平,凡是收入低于中等收入水平的,不需要缴纳个人所得税,凡是收入高于中等收入水平的,需要缴纳个人所得税。

  我国个人所得税法的起征点确定大体上遵循这样的原则,那就是在全国确定中等收入水平,然后把中等收入水平作为起征点。从法律起草单位的负责人有关谈话可以看出,在确定个人所得税起征点时,主要考虑全国职工的平均收入水平。在社会转型期,工薪阶层收入来源多样化,所以,如果仅仅看到工资收入,而没有注意其他收入来源,那么在确定起征点的过程中,很可能会进退失据。现在,全国人大常委会讨论的个人所得税法修改草案将起征点确定为1500元,大体上反映了全国工薪阶层工资收入的普遍水平。但是,必须看到,当前发达地区工薪阶层的收入水平之所以高,一方面是由于机关福利待遇较高;另一方面则是发达地区的工薪阶层普遍存在兼职现象,工资以外的收入比较多。所以,在没有改变分项征收制度的情况下,很难根据工资收入水平确定个人所得税的起征点。有学者甚至主张,应该把3000元或者8000元作为个人所得税的起征点,这其实是把现实生活中的实然状态当成了应然状态,恐怕很难被纳税人所接受。

  有一种观点认为,如果全国统一起征点,可能会导致发达地区的低收入者承担更多的税负。这是一种应当注意的现象。既然无法确切知道发达地区与欠发达地区全部收入之间的实际差距,无法保证工资收入之外的其他所得都能按照个人所得税法扣除个人所得税,那么在考虑起征点的时候,不妨把起征点调高一些,确定税率的时候,适当调整个人所得税税率。

  具体来说,针对当前我国个人所得税法中所确定的累进税率制度,可以在2000元到3000元之间确定较低的税率,保证发达地区低收入者生活水平不致下降,同时在累进税率中,逐级调高所得税率,个人所得越多,税率越高,最终使中国个人所得税法的最高税率水平与西欧国家特别是斯堪的纳维亚半岛国家最高税率大体持平。

  总之,如果脱离了个人所得税的累进税率制度,单独讨论个人所得税的起征点问题,意义不大。如果能够根据税率的变化,适当确定个人所得税的起征点,那么,个人所得税调节收入、实现社会均衡发展的功能才能体现出来。

  我国当前个人所得税的累进税率制度,随着个人所得税起征点的调整,必然会进行大幅度的调整。在调整的过程中,应当考虑以下几个方面的问题:首先,应该考虑发达地区工薪阶层工资以外的收入,在无法保证工薪阶层偶然所得全部纳税的情况下,确定适当的个人所得税率。事实证明,实行分项征收个人所得税制度,加大了收税的成本,容易产生不公正现象。在暂时无法实行综合征收制度的情况下,确定个人所得税率必须统筹兼顾,考虑到发达地区工薪阶层的实际收入水平。其次,在许多国家设计个人所得税征收制度时,都考虑到了纳税人的家庭情况。在我国由于情况复杂,征收个人所得税时,没有考虑到纳税人的家庭情况,所以,在确定个人所得税累进税率时,必须统筹兼顾,确保纳税人缴纳个人所得税之后有能力赡养老人,抚养子女。

  只要将调节个人收入,保障居民的基本生活作为立法的出发点,就一定能够解决好个人所得税起征点和累进税率的问题。

  立法听证不需要邀请政府官员

  就修改个人所得税法,全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会,定于2005年9月27日在北京举行关于个人所得税工薪所得减除费用标准听证会。这是全国人大常委会立法中首次举行立法听证会。

  立法听证,是在法律规定的程序下,征求意见的特别方式。我国《立法法》规定,列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会,听证会等多种形式。

  立法听证,不是代替立法机关决策,而是征求民意的一种方式。听证的结果无非是两种:一种是改变了立法机关原来的决定,另一种则是维持立法机关原来的决定。听证人员的安排,直接影响着听证的结果。此次个人所得税法修改听证,安排了四个方面的陈述人,他们分别来自中央政府机关、工薪阶层、全国总工会和地方财政税务部门。无论是财政部、国家税务总局和国务院法制办公室的工作人员还是地方财政或者税务部门的代表,都代表着政府的意见。事实上,这些人具有双重身份,一方面他们属于工薪阶层,是国家的纳税人,而另一方面他们又是收税人,是国家的代表。这些人在听证会上扮演的角色十分重要。如果他们代表工薪阶层发表意见,由于他们大部分集中在首都北京或者大型城市,那么,其局限性显而易见。根据听证会组织者的安排,财政部、国家税务总局和国务院法制办公室的代表可能仅仅介绍草案起草的情况,与其这样,不如事先将他们的意见整理成书面材料,印发给各位代表,财政部、国家税务总局、国务院法制办公室的负责同志不再占用发言时间和出席代表名额。

  考虑到个人所得税是中央和地方共享税,听证会的组织者安排了我国东部、中部和西部省、自治区财政或者税务部门的代表3人,直辖市财政或者税务部门的代表1人,代表地方政府发表意见。作为全国最高立法机关,全国人大常委会组成人员安排中已经充分考虑到了各个地方的代表名额分配问题,在听证会上最好不要邀请地方政府官员特别是财政或者税务部门的代表参加。按照人民主权原则,在涉及到财产分配的问题时,最好由选民或者纳税人直接参与决策,而不应当考虑地方政府部门的利益。因为从本质上来说,个人所得税法的修改直接关系到纳税人个人财产的分配问题,尽管中央和地方之间存在着税收比例分配问题,但这是另外一个层次的问题,完全可以通过完善宪法或者制定专门的法律加以解决。换句话说,个人所得税法主要涉及到国家与公民之间的财产分配问题,地方政府不应参与其中。当个人税收法律关系确定之后,中央政府与地方政府完全可以通过再次立法或者财政转移支付的方式,解决彼此的分歧和矛盾。地方政府机关工作人员参与讨论个人所得税法中起征点的问题,似乎是将不同的问题混淆在一起,容易转移视线,增加立法听证的复杂性。

  众所周知,全国总工会是工人阶级的组织,广大的工薪收入者都是工会会员。但是,工会组织是一种政治或者社会性组织。在涉及到公民基本权利问题时,工会组织不能越俎代庖。诚然,个人所得税的增加或者减少,涉及到工会成员的基本权利。不过在讨论公民基本纳税义务的时候,作为政治和社会性组织的工会最好不要参与其中,因为工会的代表同时也属于工薪阶层,在听证会上工会代表同样会出现身份混同的问题。事实上,全国总工会不可能代表全国的工薪阶层拿出具体的立法方案,如果那样的话,个人所得税法修改中的立法听证也就不需要了。

  在立法机关,没有政府的意志,没有地方部门的意见,只有全国选民的意见。直接在全国“年满18周岁,有工资、薪金收入的公民”中选举陈述人,并且“由听证会按照东、中、西部地区都有适当名额,工薪收入较高的、较低的行业、职业都有适当名额,代表不同观点的各方都有适当名额的原则,在申请报名的人员中选择确定”听证会的陈述人,更有利于广纳善言,制定科学的法律。

  我反对政府官员出席听证会,不是因为他们不是纳税人,而是因为他们不是以工薪阶层代表的面目出现。假如在个人所得税法修改过程中,掺杂了太多政府官员的意志,并且把中央政府与地方政府之间的税收分配问题牵扯进来,那么,有可能会冲淡主题,达不到应有的效果。况且,从性质上来说,立法听证不同于价格听证或者政府听证,立法机关只需要听取选民的意见就足够了。

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