社保改革需要统一思想认识

　　“统账结合”纵然是一种最优的制度安排，但若不能在偿还社会保障“欠账”上做出妥善处理，只能说明该项制度的实施条件不成熟，再纠缠下去价值不大，甚至还会贻误社会保障改革时机

　　我国养老金制度改革，在操作上显得“操之过急”。在转轨方式上，不允许在职人员选择，统统都被赶进新制度。由于政府无力承担转制成本，不得不把转轨时的在职人员设 定为“中人”，以折算过渡性养老金为手段谋求过渡。其结果是造成在职人员惧怕新制度，人人自危，极力追赶旧制度的末班车，争取跨进提前退休门槛

　　决不能用社会保险统筹城乡，而应当做好社会保障的制度创新，用不同于社会保险的制度安排和设计，统领城乡社会保障建设

　　在制订事业单位社会保障改革方案时，另辟蹊径或另起炉灶，一方面重新设计一套不同于社会保险的社会保障新制度，另一方面专门针对事业单位职工设计新的制度转轨方案

　　我国社会保障改革已进行多年，所取得的成效是明显的，但存在的矛盾和困难也很多。在笔者看来，化解社会保障改革中的矛盾，克服社会保障改革中的困难，最主要的还是要对社会保障改革中面临的若干重大问题进行认真反思，以寻求思想认识上的统一。

　　关于社会保障“欠帐”问题这些年来，所谓社会保障“欠账”问题，被看作是拖累社会保障改革的历史债务问题。对于这个问题，有三点需要予以重视:

　　社会保障“欠账”产生的制度原因。所谓社会保障“欠账”问题，是由于城镇养老金制度选择社会统筹和个人账户相结合(简称“统账结合”)的制度模式而产生的。如果城镇养老金制度继续沿着现收现付的路子走下去，只搞社会统筹，不引入具有积累性质的个人账户制，社会保障“欠账”问题也就不存在。

　　社会保障“欠账”规模取决于制度转轨方式。特别是制度转轨时在职人员的过渡方式。针对在职人员，大体上有三种制度转轨方式:

　　一是允许在职人员全部留在旧制度。其结果是社会保障“欠账”为零，因为制度转轨成本被“摊薄”，被分散到几十年时间内逐年消化，只要能支付得起养老金，就不能视为“欠账”。在这种情况下，社会保障“欠账”只能被看作是或有债务。

　　二是允许在职人员选择，或留在旧制度，或加入新制度。选择加入新制度，就要为其设置个人账户，以往的缴费年限或工作年限就要被折算，或直接注入每个人的个人账户，或像智利那样发放认可债券。无论采取哪种形式，都是显性债务，选择新制度的在职人员越多，社会保障“欠账”规模就越大。

　　三是逼迫所有在职人员全都加入新制度。其结果是社会保障“欠账”规模最大。因为所有在职人员的个人账户都是空的，要让个人账户发挥其积累功能，个人账户就要被“填实”，否则，“统账结合”的制度设计就落空。

　　偿还社会保障“欠账”的制度安排。只要选择了“统账结合”的养老金制度模式，就不能回避社会保障“欠账”问题。应当说，当初选择“统账结合”制度模式时，曾经充分考虑到这个问题，并提出过三种偿还方式:一是完全由财政负担，二是划拨部分国有资产，三是体制内消化。鉴于当初的财政状况不佳，划拨国有资产在操作上缺乏手段，最终选择了第三种方式。

　　所谓体制内消化，当初主要有两项制度安排:一是维持较高的企业缴费率，让企业既为支付已退休人员养老金供款，又为在职人员个人账户注资。二是专为“中人”(转轨时在职人员)设计出过渡性养老金，把转轨前的工作年限折算成系数，采用加发一块过渡性养老金的方式，对转轨前个人账户“空账”部分予以补偿。

　　现在面临的问题是，社会保障“欠账”问题何以拖累社会保障改革？我认为至少有三个原因:

　　第一，对“统账结合”制度模式的实施条件认识不足。过去，大家对引入个人账户制的优点强调得比较多，在制度安排和设计上力求达到“两全其美”，既要发挥社会统筹的长处，又要体现个人账户的优势。但是，对引入个人账户制，特别是要做实个人账户所具备的基本条件，显然没能引起足够的重视。

　　第二，对如何缩小社会保障“欠账”规模考虑不周。从养老金制度转轨中对在职人员的过渡方式看，实际上所选择的是社会保障“欠账”规模最大的一种方式，即逼迫所有在职人员都参加新制度。与此同时，在偿还社会保障“欠账”上，倚重于体制内消化，试图以新制度筹资而逐步消化历史债务。

　　第三，对“统账结合”制度的实施时机把握不够好。“统账结合”制度模式的确定是在1993年，制度设计是在1994年，具体实施是在1995年以后。恰恰是从那时起，国有企业的经营状况整体上开始走下坡路，尤其是自1997年起，越来越多的国有企业退出市场、职工下岗分流，其结果是能够正常缴费的参保企业和职工锐减，而领取养老金的人数却剧增，试图通过维持较高的缴费率，以偿还社会保障“欠账”的制度设计目标难以实现。

　　自2001年7月起，国家选择辽宁省进行社会保障改革试点，试点内容之一，就是做实个人账户，但账户规模已缩小，即从原来占职工工资的11％缩小至8％。自2004年起，吉林省和黑龙江省也加入试点行列，但做实个人账户的规模进一步缩小至6％。鉴于试点中做实个人账户，是以中央财政给予资金支持为条件的，因而对做实个人账户产生很大争议，赞成者和反对者意见相左、针锋相对。更有学者另辟蹊径，主张实行“名义账户制”。对此，我认为首先要对“统账结合”制度本身进行反思。“统账结合”纵然是一种最优的制度安排，但若不能在偿还社会保障“欠账”上做出妥善处理，只能说明该项制度的实施条件不成熟，再纠缠下去价值不大，甚至还会贻误社会保障改革时机。关于人口老龄化问题人口老龄化问题是社会保障改革始终特别关注的重要问题，也是城镇养老金制度改革引入个人账户制的缘由之一。一提起人口老龄化，学者们常常会说到三个词，即基数大，速度快，未富先老。对人口老龄化提早做出预案，这本无可非议。但在这个问题上所出现的一边倒和过分夸大的倾向，继而对社会保障改革产生误导，不得不引起重视和反思。我认为，有三个观点需引起足够的关注:

　　人口老龄化并不可怕。前两年，我曾提出一个观点，认为人口老龄化对城镇养老金制度的冲击，远不如结构调整中出现的提前退休那么大。因为大量在职人员提前退休，必然造成养老资金上的减收增支，而且提前退休人员领取养老金的年限，会延长5年到10年甚至更长，进一步加大养老资金压力。据劳动保障部估算，仅2000年一年，因提前退休所造成的养老资金减收额为24亿元，而增支额为82亿元，两项合计106亿元，约占当年养老金支出的5％。

　　近来，有学者认为人口老龄化不会对城镇养老金制度产生过于严重的冲击。其依据是:进入老龄社会，我国老年抚养负担不断增大，但少年抚养负担相应减少，即存在养老与养少此消彼长的关系。对于劳动年龄人口而言，总抚养比并没有增加多少。据测算，我国人口老龄化最严重的2040年，总抚养比为0.545，只比1998年增长14％。如果考虑到人口城镇化因素，城镇总抚养比2040年为0.468，比1998年全国人口状态下的总抚养比还要小。

　　我国只是刚刚跨入人口老龄化门槛。据全国第五次人口普查，2000年，我国65岁及以上的人口占总人口的比重不足7％，其中农村为7.35％，而城镇只有6.30％。即使从全国看，也只属于刚刚跨入人口老龄化门槛。

　　我国目前的人口老龄化程度，相当于美国1935年实行社会保障时的水平。当时，美国65岁及以上的老年人口所占比重也是7％，目前这一比例已升至12％。有资料表明，经过70余年的发展，美国约有90％的老年人已被社会保障覆盖。对于1/3的美国老年人而言，社保养老金是其唯一的收入来源；另外2/3的美国老年人，社保养老金则是主要的收入来源。如果没有社会保障，美国老年贫困人口将高达50％，而目前仅为11％。我国已被社会保障覆盖的老年人，目前仅为20％左右，绝大多数老年人特别是农村的老年人，是游离于社会保障之外的，要解决其贫困问题，只能依靠社会保障以外的再分配手段。

　　社会保障不能追溯过去，但却能放眼未来。根据预测，我国人口老龄化高峰将于2030年左右到来，并持续20余年。在这期间，新中国成立后第二次生育高峰(1962年至1973年)出生的3亿人口，将逐渐步入老年行列，而第一次生育高峰(1953年至1957年)出生的人口，将步入高龄阶段。那时的老年人，目前正处于青壮年，如果对其从现在开始实施社会保障计划，就能有效防范人口老龄化高峰时期的老年贫困。这无疑是一个战略问题。由于尚有20年至30年的时间差，即使从现在起筹建社会保障制度，届时社会保障在体制上已趋于成熟，应对人口老龄化高峰是完全有能力的。

　　现收现付制也能应对人口老龄化。近些年来，一提到应对人口老龄化，大家总会把目光投向基金积累的个人账户制，而对现收现付制总是不屑一顾。但也有学者冷静地指出，在应对人口老龄化方面，现收现付制也有优势，甚至是个人账户不可比拟的优势。

　　首先是缴费负担。要维持同样的替代率，在老年负担系数低于25％的情况下，现收现付制的缴费率要比积累制低。据原国家体改委测算，实行基金积累制，一个人终身缴费38年，假定投资回报率为7.5％，平均余命为18年，缴费率每年为工资收入的16％，替代率可达63％。但在现收现付制中，要达到同样高的替代率，若老年负担系数为20％，则缴费率只需12.6％；若老年负担系数为25％，则缴费率为15.75％。

　　其次是老年保障风险。实行基金积累制，养老金替代率受制于投资回报率，只有投资回报率超过工资增长率时，参保人才能获得较高的待遇，而投资回报率高低取决于多种因素，特别是资本市场状况。但在现收现付制中，养老金替代率只取决于当年的缴费状况，不受利率等因素影响。同时，在工资不断增长的情况下，养老金待遇水平在现收现付制下要比基金积累制高，因而对于老年人来说更有利。

　　关于借鉴国际经验问题同其他方面的改革一样，社会保障改革也同样存在借鉴国际经验问题。应当承认，国际上社会保障私有化倾向，以及部分国家养老金制度引入个人账户制，对我国社会保障的改革思路和制度模式选择都产生了很大影响。

　　这些年来，社会保障改革在借鉴国际经验方面，有两种倾向值得引起重视:一是借鉴别国经验只学其一，而非其全部；二是借鉴别国经验只关注结论，而不考察其背景和环境。这两种倾向在养老金制度改革方面尤其明显:

　　只注重目标模式，而忽略转轨方式。智利被誉为养老金制度引入个人账户制的典范，其养老金制度改革可谓是“改朝换代”，但所采取的制度转轨方式却是相当温和的。在对待新旧制度上，智利并没有立即用完全积累的新制度，去彻底摧毁现收现付的旧制度，而是使两种制度长期共存，用几十年时间让旧制度自然消亡、新制度茁壮成长；在对待转轨时的在职人员上，智利并没有采取强迫的方式，而是给予其选择权，鼓励在职人员选择新制度，但也允许留在旧制度。与此相对应，智利在转轨中只有老人和新人之分，并没有单独设置“中人”，在职人员留在旧制度就是老人，加入新制度就算新人。

　　近年来，养老金制度引入个人账户制的国家越来越多。但是，一方面把个人账户放在法定社会保障层面的很少，另一方面立即用完全积累的个人账户制“摧毁”现收现付的养老金制度的更少。澳大利亚大力发展个人账户形式的职业年金，参加人数越来越多、规模也越来越大，但澳大利亚政府并没有宣布以家计调查为基础、面向所有老年人的公共养老金制度立即消亡。

　　反观我国养老金制度改革，在操作上显得“操之过急”。在转轨方式上，不允许在职人员选择，统统都被赶进新制度。由于政府无力承担转制成本，不得不把转轨时的在职人员设定为“中人”，以折算过渡性养老金为手段谋求过渡。其结果是造成在职人员惧怕新制度，人人自危，极力追赶旧制度的末班车，争取跨进提前退休门槛。

　　只关注基金积累制的成功案例，而忽略现收现付制的成功典范。美国自1935年起实施至今的社会保障，在性质上无疑属于现收现付制。尽管美国老年人口的所占比重，已从实施时的7％升至目前的12％以上，但是，社会保障制度已经安全运行了70年。据美国人精算，其社会保障基金到2017年才会出现赤字，2041年才会枯竭。美国用较低的社会保障费率(15.3％)，能让社会保障惠及4300多万人，其中包括90％的老年人、700多万遗属和600多万伤残者及其家属。这是现收现付制的成功典范。其成功的经验至少有两条:一是社会保障绝不“贪大求全”、面面俱到，而放眼于老年社会保障，致力于防范老年贫困；二是社会保障属于联邦事务，筹资上实行全国统筹，管理上由联邦政府统一负责。

　　关于社会保障城乡衔接问题新中国成立以来，社会保障向来是城乡分割，城市有城市的制度安排，农村另有一套制度安排。经过20多年的改革开放，我国已不再是从前的城乡二元结构，而变成了城乡三元结构，即出现了介于城乡之间的特殊群体，包括乡镇企业职工、农民工和失地农民。这是一个庞大的群体，不仅绝对数很大，而且每年的增量也很大。据统计，近几年乡镇企业的就业人数，基本保持1.3亿人的规模。据估算，农民工现已超过1亿人，每年增量保守估计也有400万人左右；失地农民约4000万人，每年的增量约为200万人左右。这三支队伍加在一起的人数，已经超过城镇就业人数。

　　城乡二元结构转向三元结构，这是符合工业化、城市化规律的。与此相适应，社会保障实际上就要“三线”作战，即在搞好城市社会保障、农村社会保障的同时，还要搞好处于城乡结合部的社会保障。应当承认，面对农村、面对城乡结合部，社会保障凸现其制度创新与储备的严重不足:

　　社会保险变成一个筐，所有的人群都往里面装。目前，在全国范围内，除了上海等极个别的地区采取“量体裁衣”方式，为农民工等特定群体做出有别于社会保险的制度安排以外，绝大多数地区都固守传统思维，将社会保险当成一个筐，把所有的人群都往里面装。社会保险本来是面向城里人而设计的，并且只适应于有单位的组织化就业人群，却要推向农民工、失地农民。无论是农民工，还是失地农民，本来对社会保障都有美好的憧憬和急切的渴望，然而，面对繁文缛节的社会保险，稍一接近、触摸，即产生可望而不可及的失落感，甚至惊呼被歧视、被剥夺，继而采取敬而远之、退避三舍的态度。

　　用搞城市社会保险的办法推动农村社会保障，城市社会保险“下乡”倾向明显。近年来，在农村开展的养老保险和新型合作医疗试点，处处都能看到城市社会保险的背影。在制度设计上，基本上仿效城市养老和医疗保险模式，做出种种雷同的制度安排。比如，领取养老金的年龄比照城市退休年龄，制度模式选择完全积累的个人账户制；新型合作医疗也要搞个人账户，也要去设计封顶线。此外，据媒体报道，劳动保障部已制定出一套农村社会保障方案，建议中央财政每年拿出200亿元支援中西部地区，为8亿农民普遍建立社会保障制度。倚重中央财政这个外力，推动农村社会保障事业，依此而建立的社会保障是否可持续，很值得深思。

　　搞好社会保障城乡衔接，决不意味着以城市社会保险为标杆，继而实现城乡社会保障对接。城市社会保险尚不具备这样的资格，因为它本身已超越我国国情和国力，在制度安排和设计上存在重大缺陷:

　　首先，社会保障被肢解、被“化整为零”。即从过去的综合性制度安排，变成分散做出制度安排。研究我国社会保障的学者，似乎已把始建于1951年的劳动保险制度“置之度外”，这不能不说是一种悲哀。目前实行的社会保险，同50多年前的劳动保险，存在制度渊源的关系。但在制度安排方面，二者存在根本差别。劳动保险是一种综合性制度安排，它把养老、医疗、工伤和生育等项目集合在一项制度之中；但社会保险把劳动保险制度这个整体，拆成互不连接的零部件，养老归养老，医疗归医疗，各收各的保险费，各定各的待遇，各用各的资金，互不搭界。

　　其次，社会保险制度设计“贪大求全”。发达国家的社会保险包括五大险种，即养老、医疗、失业、工伤和生育，但大多数发展中国家都会量力而行，五大险种并不全都设立。我国则不然，五大险种样样齐全。此外，即使在个别发达国家，开始实行社会保障时也都有所选择、所有侧重，只负责人的一生中最无助的某个阶段(比如65岁年老以后)，而且只提供最关键的保障项目(如养老和医疗)。我国则不然，就业后的每个阶段都要管，甚至出现35岁的年轻人都能办理提前退休手续，并按月领取养老金；不管大病、小病，不分年老、年轻，医疗保险都要去管。

　　社会保险的制度安排从统一走向分散、从综合转向分项，最直接的后果是造成各险种资金不能互济，社会保险费率“居高不下”，制度门槛过高。同时，参保企业和个人有了选择余地，覆盖面难以扩大。加上制度设计上的“贪大求全”，更加剧了上述矛盾。

　　有鉴于此，决不能用社会保险统筹城乡，而应当做好社会保障的制度创新，用不同于社会保险的制度安排和设计，统领城乡社会保障建设。

　　关于社会保障目标定位问题这些年来，我国社会保障改革恰似走进“雷区”，举步维艰、寸步难行，一不留神就踩上地雷，引发社会矛盾。造成这一状况的原因，除了对现行制度安排和设计进行检讨和反思以外，还应对社会保障的目标定位做出重新审视。

　　从社会保障的目标定位看，这些年来的最大问题，就是过分强调社会保障要为国有企业改革配套服务，结果把社会保障搞成了“闭环系统”。客观上看，社会保障改革起因于国有企业改革。始于1983年的退休费用社会统筹，目的是解决国有企业间养老负担不均衡；1991年进行养老金计发办法改革，源于国有企业搞活内部分配，工资中浮动部分增大，但为以后计发养老待遇，不得不保留“档案工资”；进入世纪之交，完善城镇社会保障体系的重点，放在了为国有企业改制、重组、兼并及破产服务。

　　社会保障改革要服务于国有企业改革，这本身无可非议，问题在于:社会保障的新的制度安排和设计，过分纠缠于过去，而不能放眼于未来；只盯着国有企业，而不能面向全社会；过分强调甩包袱，千方百计要把未来的养老和医疗等待遇水平降下来，而忽视因此所造成的居民未来预期不稳定。

　　我体会，社会保障改革应当包括三部分:一是设计一种不同于社会保障旧制度的新制度，新制度绝对要放眼于未来、面向全社会，在制度安排上绝不能为兑现旧制度的承诺而设计。二是关闭社会保障旧制度的大门，门里边的人可以出来(参加新制度)，门外边的人不能再进去。三是选择稳妥的从社会保障旧制度向新制度过渡的方式，主要针对已被关进旧制度大门里的人而设计。

　　新的社会保障的制度安排和设计，一定要放眼于未来，面向全社会，并不是泛泛而谈。未来的社会保障，目标应定位于老年社会保障，旨在从制度上防范老年贫困，实施人群应放眼于1980年代以后出生的若干代人。据人口预测，我国劳动年龄人口(15－59岁)不仅绝对数巨大，而且从现在到2025年将保持一定的增长。2010年，我国劳动年龄人口约为9.2亿人，2020年约为9.4亿人；劳动年龄人口的年均增长率，2000－2010年为1.23％，2010－2015年为0.54％，2015－2025年为0.06％。这是我国社会保障制度创新的宝贵财富。

　　根据上述设计理念，我提出了一种低门槛、开放式和可持续的社会保障的新制度，其特点如下:

　　一是项目少而精，只包括养老和医疗两大项目，其中养老项目包含遗属和伤残保障；二是项目捆绑式，养老和医疗两大保障项目整合在一起，不允许参保者采取分拆的方式参保；

　　三是只规定享受社会保障待遇的年龄(年满65岁)，不规定退休年龄，参保者何时不工作完全由自己决定；

　　四是参保成本低，费率控制在工资收入的15％以内，参保单位和个人各负担一半，非组织化就业人员完全由个人负担；

　　五是参保灵活，只规定缴费年限，或把缴费年限折算成点数，允许间断性缴费；

　　六是不设个人账户，实行全国统筹、现收现付。

　　我建议以目前尚未被社会保险覆盖的人群为对象，试行上述社会保障新制度，具体包括机关事业单位职工、农民工、失地农民、乡镇企业职工、自雇人员、自由职业者等。但对机关事业单位职工等曾被社会保障旧制度覆盖的人员，要设计特殊的制度转轨方式。

　　关于社会保障“赎买”问题最近一段时间，事业单位改革给人一种“呼之欲出”的感觉。据悉，国务院正在抓紧制订总体方案。尽管全国性总体方案尚未出台，但在部分行业(如科研、文化)和部分地区(如浙江、江苏)，事业单位改革已经展开。在推动事业单位改革过程中，大家强烈感受到，社会保障是绕不开的棘手问题。特别值得注意的是，曾流行于垄断行业国有企业的“买断工龄”、“身份置换”等手段，已悄然出现在事业单位改革中，一些被分流人员领取一定数量补偿金即同原单位解除劳动(人事)关系。我把这种现象称为社会保障“赎买”。对此，以下问题需要关注:

　　社会保障“赎买”发生在事业单位社会保障改革尚未出台全国性方案的大背景下。新中国成立以来，事业单位一般同行政机关实行同样的社会保障，而有别于企业。近年来，随着企业社会保险制度的逐步建立，机关事业单位同企业在社会保障改革上出现了“并轨”趋势，其基本思路是，在基本制度层面，机关事业单位同企业实行统一的社会保险制度，但辅之于附加养老金和医疗补助等特殊办法。目前，机关事业单位同企业在医疗和失业两项制度方面，在理论和制度设计上已经完成“并轨”，而且在全国范围内实施。但在退休养老制度改革上，“并轨”并不顺利。迄今为止，尚未出台全国性的“并轨”方案，只在部分地区实行改革试点。截至2002年底，事业单位同企业养老金制度“并轨”的参保人数，在职职工占34％、离退休人员占31％；行政机关这一比例更低，在职职工占24％、离退休人员占17％。

　　社会保障“赎买”存在潜在风险。主要表现在未来的社会保障上:一是养老。如果原供职单位始终没有参加过养老保险，即使被分流后由新供职单位或者以个人名义缴纳养老保险费，缴费年限有可能会被从零算起，过去在事业单位的工龄不被视同缴费年限。二是医疗。可能存在三种情况，其一，被分流后找到了新的工作单位，但新单位不给缴纳医疗保险费；其二，被分流后自谋职业，从事个体经营，当地社会保险经办机构暂不受理以个人名义参加医疗保险；其三，被分流后一直处于失业状态，不能参加医疗保险。无论属于哪种情况，被分流人员都会游离于医疗保险之外。

　　过去，国家对事业单位职工的社会保障承诺，是同就业岗位连在一起的，就是通常所说的就业、工资和社会保障三位一体。现在，事业单位改革要采取身份置换等方式，既能端掉就业上的“铁饭碗”，又能赎买社会保障承诺，愿望或出发点是好的，但效果未必好。在处理社会保障承诺上，始终有两种选择:一种是采取身份置换等方式进行赎买，一种是搞好社会保障改革。通俗地说，就是给现金还是给预期。我倾向于后一种选择。同时，在社会保障制度模式选择上，事业单位改革同样面临两种选择:一种选择是纳入目前已成型的社会保险体系，另一种选择是重新设计一套不同于社会保险的社会保障新制度。我的观点是:事业单位不宜纳入社会保险体系。理由是:

　　第一，社会保险参保成本过高。按照制度设定，社会保险的参保费率占工资收入的40％以上，其中参保单位负担的费率占工资总额的30％以上。事业单位无论是转为企业，还是继续保留事业性质，加入社会保险都要负担一笔很大的费用。

　　第二，社会保险待遇水平偏低。在退休养老方面，按照事业单位办法计发的退休金，要比按养老保险制度计发的养老金高出一大块，少则一半，多则一倍；在医疗方面，待遇水平将从公费医疗的90％降至医疗保险的65％左右。

　　第三，社会保险承接能力不足。目前，事业单位在职人员和离退休人员之比约为4:1，也就是4个人缴费供养1名离退休人员。但随着事业单位改革全面铺开，一旦提前退休和身份置换呈蔓延之势，势必加剧社会保险资金的收支不平衡，各级财政不得不增加补助。

　　有鉴于此，我建议，在制订事业单位社会保障改革方案时，另辟蹊径或另起炉灶，一方面重新设计一套不同于社会保险的社会保障新制度，另一方面专门针对事业单位职工设计新的制度转轨方案。关于前者我已在本文第五部分阐述，下面重点谈后者:

　　在退休养老制度转轨上，所有的在职人员只设老人和新人，不设“中人”，要么留在旧制度，要么加入新制度，允许在职人员进行选择。若选择留在旧制度，退休年龄和退休金标准仍执行现行办法，但不排除国家今后会采取“小步快跑”的方式提高退休年龄，比如每年增加几个月，同时退休金标准将按照退休前几年的平均数进行调整。对于在职人员选择加入新制度，国家应予以鼓励。比如，允许参保单位为加入新制度的人员，在社会保障之外设立个人养老账户，注资额在工资收入一定比例内的给予免税优惠。

　　在医疗制度转轨上，对离退休人员和在职人员分开处理。离退休人员的医疗待遇水平不下降，费用由社会保障新制度筹措解决，但要制订切实防止医疗服务过度浪费的管理制度和办法。在职人员的医疗保障采取两种方式解决:自达到法定退休年龄起，进入社会保障新制度；在未达到法定退休年龄以前，通过购买商业医疗保险的方式解决，费用由所在单位和个人共同负担。为确保医疗制度平稳转轨，国家应搭建起健康保健和医疗服务的新平台，区分常见病、慢性病和重病及疑难病，采取不同的医疗服务方式。