运用WTO外交应对肯定列表制度

　　肯定列表制度是日本为加强食品(包括可食用农产品、农业化学品(农药、兽药和饲料添加剂)残留的管理而制定的一项新制度，于2006年5月29日开始实施。该制度规定所有食品中的“豁免物质”，不受任何残留限量标准的约束，具体食品中的某些农业化学品，分别适用5万多项“最大残留限量标准”，所有食品中未被列入“豁免物质”清单、且未制定“最大残留限量标准”的农业化学品，均适用“一律标准”。

　　日本连续15年是我国最大的农产品出口目标国，而食品在我国对日农产品出口总额中，所占比例达80%以上。肯定列表制度的实施，使我国对日的农产品出口，遭受了比较大的消极影响。2006年6~12月，我国农产品、食品的对日出口增速，仅为总体出口增速的22.0%、22.5%，均不足1/4。同期，日本在我国农产品、食品出口市场中所占比重，分别为25.3%、26.5%，比2006年全年低1.2、1.3个百分点，比2005年下降3.9、4.2个百分点，比1995年以来的最高值低10.5、13.5个百分点。肯定列表制度之所以对输日食品具有如此显著的限制作用，是因为它具有较强的市场准入条件效应、成本效应与时滞效应。

　　与日本原有食品农残管理制度相比，肯定列表制度中农残限量标准的数量多，覆盖面广，技术要求高。

　　旧制度仅涉及186种食品、255种农业化学品，只含有不足10000项限量标准；而肯定列表制度涉及302种食品、799种农业化学品，含有54782项限量标准。旧制度对未制定“最大残留限量标准”的农业化学品，无明确要求；而肯定列表制度覆盖了所有农业化学品，规定既不属于“豁免物质”，又未制定“最大残留限量标准”的所有农业化学品，一律依从0.01毫克/千克(0.01mg/kg,0.01ppm)的标准。

　　在肯定列表制度下，每种食品涉及的残留限量标准的平均数量为200项，大约是此前的6倍以上。例如猪肉的检测标准，由25项增至425项，大米的检测标准由129项增至579项。

　　除此以外，一种食品的多种农业化学品含量，可能还要接受“一律标准”约束。许多PLS限量标准的技术要求，过于苛刻。“一律标准”规定的农残比为亿分之一，即100吨食品中，农业化学品的残留量不得超过1克，是大多数现有仪器检测精度的极限。

　　更有甚者，肯定列表制度关于蜂王浆的氯霉素限量标准为0.0005ppm，仅为原来数值的1%，是以1.5μg/人/天的毒理学阈值作为基准确定的数值的5%。

　　对外国企业而言，应对肯定列表制度的最大难点，是依从“一律标准”。

　　“一律标准”的最大玄机，是日本当局究竟会在什么情况下，针对哪些农产品，执行哪些农残检查项目。“一律标准”的操作，具有随意性和不确定性，一方面极大地降低了外国企业了解、适应日本农产品进口要求的能力，另一方面为日本检验机构及人员的执法，提供了巨大的自由裁量空间，增大了外国农产品在日本市场遭受歧视性待遇的风险。

　　“一律标准”的这种特性与即时生效性相结合，使之成为一种非常容易使用的进口限制措施。在该制度实施前，如果日本企图限制某国的农产品进口，就必须先制订相关措施草案，并向WTO发出通报，然后根据其它成员的评议意，见修正该措施，最后在实施前，还要留出一段适应期。一项措施从制定到实施，前后大约需要两年时间。而根据肯定列表制度，尚未制定残留限量标准的一切农业化学品，可以直接适用“一律标准”。因此，日本当局可以随时指定一个从未被检测的农业化学品项目，适用“一律标准”，而进口农产品一旦超标就将遭禁。2006年6~12月间，我国先后有14种对日出口商品被实施命令检查，其中适用“一律标准”的共11项。

　　上述因素，导致日本进口食品的市场准入条件更加苛刻，外国对日出口食品农残超标的风险，大幅度提高。

　　日本厚生劳动省

食品安全部的研究显示，对于2005年4月1日~9月30日从20个国家和地区进口的食品，如果以日本原有食品管理体制中的旧标准来衡量，违规事例有21件；但如果以肯定列表制度中的新标准来衡量，违规事例就增至114件，是原先的5.43倍。其中，中国大陆对日出口食品违规案例的绝对数量增加最多(33件)，中国台湾对日出口食品违规案例的相对数量增加最多(1000%)。据日本厚生劳动省的统计，2006年6~12月，中国对日出口食品被检出的违规案例，占各国同类违规案例总数的三分之一以上；其中，中国对日出口食品被日本当局明确指出违反肯定列表制度的案例，接近各国同类违规案例总数的一半。

　　一国食品生产者为了达到日本的市场准入条件，要选购毒性、残留程度较低、但价格较高的农业化学品，并按照产品质量目标优先于产量目标的原则，确定农业化学品的用量、间隔期；投资改进生产设备、条件，提高生产过程的标准化程度，加强农残的自检、自控。而且一国食品在进入日本市场之前，要为项目众多的本国出口检测、日本进口检测支付大量费用。例如，鉴于日本对花生的检验项目由2项增至285项，我国花生出口企业投资购置先进设备，以加强农残的自检工作，结果自检成本上涨了约一倍。又如中华鳖的一次性出口活检费用上升了10倍，超过1000元人民币。再如肯定列表制度使我国蔬菜的出口成本，增加了10%左右。

　　一国食品在输出本国、进入日本市场过程中，要为通过项目众多的检测耗费大量时间，尤其是对被日本当局实施命令检查的食品而言，检测周期更长，这使该国对日出口食品的上市时间推迟，品质降低。

　　根据肯定列表制度，活鳗在日本通关的时间，由3天延长到5天，增幅达60%以上，可能导致大批活鳗死亡。又如一货柜蔬菜在日本的检测周期是25天左右，这么漫长的时间，无疑会降低蔬菜的生鲜品质。此外，产品的上市时间推迟，有可能贻误商机，特别是在一种产品即将进入销售旺季或淡季时，这种危险性最突出。

　　综上所述，肯定列表制度的技术指标总数、针对每种产品的技术指标数量均过多，部分技术指标过分苛刻，缺乏科学性，超出了为合法目标提供适当保护水平的限度，对国际贸易造成了不必要的障碍；部分操作程序如“一律标准”的操作程序，具有很大的随意性、不确定性，隐含着很强的歧视性，违反了WTO关于制定、采用与实施技术性贸易壁垒(TechnicalBarrierstoTrade,广义TBT包括卫生与植物卫生措施)的规则。因此，我国应当积极开展WTO外交，运用WTO法的威慑力与制裁力，来消除肯定列表制度中非法的、不合理的规定。

　　WTO外交是指WTO成员政府运用WTO规则，同其他成员政府、或有关国际组织开展交涉，维护本国国际经济利益的行为。WTO外交在TBT应对中的主要表现形式包括：对其他成员即将实施的TBT措施，进行评议，在技术性贸易壁垒委员会(TBT委员会)、卫生与植物卫生措施委员会(SPS委员会)例会上，对其他成员的TBT措施，发表批评意见，向WTO争端解决机构起诉其他成员的TBT措施，或作为第三方参与诉讼，通过谈判促使贸易伙伴与本国达成相互认可协议。WTO外交对技术性贸易壁垒具有多重纠错功能，是非法TBT的主要对策之一。

　　在肯定列表制度已经处于实施阶段的情况下，我国应当充分利用SPS委员会例会协商之机，对该制度发表批评意见，据理力争，敦促日本消除该制度的非法部分。如果协商无效，我国政府应当选择适当时机，向WTO发出磋商请求通知；如果WTO法的威慑力尚不能迫使日本在双边磋商中作出充分的让步，那么我国应当利用WTO法的制裁力，消除非法TBT。根据具体形势的需要，我国可以依次援引专家组程序、上诉机构程序，直至执行专家组程序，利用争端解决机构具有公正性和权威性、强制

执行力的建议和裁决，来维护我国的国际经济利益。

　　运用WTO外交应对肯定列表制度的过程中，我们应注意以下几个方面的问题：

　　首先，要充满自信，充分认识到中国农产品对日本市场的重要性，敢于同日本抗争。

　　虽然日本不断加大限制农产品进口的力度，但是它作为一个农业资源匮乏的国家，也需要进口大量农产品。长期以来，日本的进口食品占60%。中国食品的价格低廉、供应充足，而且中日之间货物运输的费用少，时间短，因此日本市场离不开中国食品。中国对日食品出口减少与日本市场上食品价格高涨，两种现象之间存在的密切联系，就是一个明证。

　　其次，要集思广益，全面调动国内资源，积极参与WTO外交的辅助性工作。

　　WTO外交是一种由政府主导的、以企业为主体的商务外交活动，它应对外国TBT的国内基础工作，是草拟TBT的分析鉴定材料。该项工作十分重要，决定着政府能否在对外交涉中，提供大量有说服力的证据。该项工作专业性强(既需要精确分析外国TBT文本的条款是否符合WTO/TBT规则，又需要准确预计产品标准、贸易操作细节变化对生产、贸易的影响程度)，负荷重，时间紧，仅仅依靠有关政府机构的力量，无法有效开展，需要企业及其自治组织大力协助。只有有关各方密切配合，才能增强TBT评估材料的科学性，提高胜诉的几率。

　　为此，政府相关部门应当切实转变职能，增强服务意识，从被动审批企业的申报材料，到积极为企业提供信息服务，决策咨询；企业应当清醒地认识到WTO外交对维护自身利益的重要性，放弃“搭便车”的侥幸心理，主动做好WTO外交的后援工作。

　　最后，要讲究策略，善于利用国际资源，向日本施加压力。

　　在SPS委员会例会上，一国针对某项SPS措施率先发表批评意见后，其它国家声援该国的发言，将加大SPS设置国承受的舆论压力，甚至有可能推动SPS委员会形成倾向性意见，并向货物贸易理事会反馈该意见，从而使某些深层次问题得到比较彻底的解决。

　　在WTO诉讼中，支持起诉方的其它国家，可以作为第三方参与诉讼程序，帮助起诉方搜集证据；甚至可以直接作为新的起诉方，独立向WTO争端解决机构提出类似申诉，对被诉方施加更大的压力。

　　因此，我国政府应当争取联合因肯定列表制度而受损的国家尤其是发展中国家，共同开展针对日本的WTO外交。