目标和现实产生背离，蜕变与回归是最终道路

　　杨立强

　　政策调整信号：限制与发展

　　最近一段时间，商务部和海关总署接连出台政策，对出口退税和加工贸易政策进行调整。总的来看，政策调整的目的有四点：一是落实科学发展观，缓解当前的资源和环境压力；二是减少顺差，降低顺差过大给国民经济发展带来的不利影响；三是促进加工贸易转型升级；四是促进加工贸易向中西部地区梯度转移。应该说政策调整的信号是明确的，措施也是相对温和的。

　　但近期接连几次的政策调整，给出的信号到底是什么呢？市场各方理解不同议论纷纷，甚至有些看不清方向。其实调整方向概括起来，就是“限制与发展”。

　　所谓“限制”，就是要通过出口退税、加工贸易、海关监管等一系列政策调整措施的相互配合，提高加工贸易准入门槛，限制或禁止“两高一资”产品、低附加值加工贸易产品的进出口；所谓“发展”，就是要通过调整加工贸易产品结构，一定的政策激励等方式，促进加工贸易转型升级和梯度转移，推动加工贸易健康发展。“限制”的目的在于“发展”。

　　但不少加工贸易企业、乃至地方政府在理解调整政策时，只是看到了“限制”信号，却忽视了“发展”的实质，片面地强调此次的政策调整给企业和地方政府带来的暂时困难。

　　企业和地方政府在适应政策调整时，确实有一个阵痛过程，但我们也必须清楚地认识到：在国际生产分工不断深化，国内就业压力、工业化压力增大的情况下，加工贸易发展的大方向不会改变，但发展模式会有所调整，产品结构、区域范围、海关监管方式等会有所变化。在变与不变当中，企业和地方政府需要深刻理解政策调整的实质，顺应政策调整，并以政策调整为契机，实现企业转型和地方经济增长点的转换。

　　亚洲生产网络：参与与主导

　　亚洲地区是较早承接美、欧、日产业转移的地区，其制造业产业转移呈现一定的梯次特征。中国加工贸易的发展与国际产业转移、尤其是亚洲跨境生产网络的形成与发展，密切相关。

　　经过近30年的发展，中国的加工贸易已经成为亚洲生产网络不可或缺的重要一环。据统计，2005年中国出口计算机产品的96.7%、笔记本电脑的99.9%、移动电话的94.6%、数码相机的95.3%、彩色电视机的94.3%，是通过加工贸易方式实现的。

　　然而，在目前阶段，中国仍无法主导亚洲生产网络。

　　一方面，当前国内的加工贸易主体，不再是改革开放初期的乡镇企业、国有企业，而是大量的外资企业。这些外资企业通过直接投资活动，在中国建立生产加工基地，利用了中国廉价的土地、劳动力等要素，以加工贸易方式“大进大出”，促进了国内加工制造业的迅猛发展，但同时也给国民经济的可持续发展，造成了环境和资源压力，形成了外资主导下的出口导向型加工制造业发展模式。其中，外资优惠政策、加工贸易政策等，在一定程度上刺激了这一模式的形成。据统计，2005年加工贸易出口额达4164.7亿美元，其中，外商独资企业出口额达2473.8亿美元，占59.4%，如果再算上中外合资企业的话，三资企业加工贸易的出口额，将占到加工贸易出口总额的80.6%。

　　另一方面，国内的加工贸易企业，主要集中在最终产品的组装、低端零部件的配套生产上，尚不具备主导价值链的能力。而核心技术、产品设计、软件支持、关键零部件配套、关键设备和模具、以及品牌等重要环节，多数由跨国公司控制，国内加工贸易企业无法在全球范围内，组织和控制生产分工，总体上还停留在被动接单、充当生产车间的地位。

　　既然国内加工贸易企业一直处在价值增值链的低层次，其所得利益也不会太多。以“芭比娃娃”的生产为例，在2美元的香港转口价中，中国劳动力的报酬仅为35美分，而原料部分占65美分，即便就是这些原料，基本上也都是从中国台湾、日本和美国进口的。外资主导和分工地位不高的特点，决定了本土加工贸易企业必须面对两大问题：缺研发，少渠道。加工贸易企业的生存与发展，最重要的是上游技术研发和下游销售渠道，但在这两大重要环节上，国内加工贸易企业却严重依赖跨国公司。

　　从某种角度上来说，中国的加工贸易，仍然是一种“飞地”工业，或者说是“体外循环”，虽然政府一直想改变这一现状。

　　外资主导下的加工贸易企业的中间品本地采购发展，严重滞后，技术溢出效应不明显，与内资企业的后向联系不紧密，甚至整个产业集群、几乎都由转移过来的外资企业组成。在这样情况下，本土加工贸易企业的发展步履维艰。而早期承接国际产业转移的台湾地区和韩国等，则以本土企业从事加工贸易、国际代工业务为主，走出了一条从贴牌代工生产(OEM)、到代设计(ODM)、再到自有品牌生产(OBM)的加工贸易道路。

　　为什么会出现外资主导加工贸易的格局呢？

　　一是本土加工贸易企业的业务承接能力和配套能力不足。

　　在加工贸易起步阶段，国有企业和乡镇企业普遍生产效率不高，缺乏管理经验，没有技术研发力量，开拓加工贸易业务、承接市场的能力也不够。在这种情况下，加工贸易发展不得不靠引进外方管理、技术和渠道，从而形成外资主导的局面。以早期“三来一补”加工贸易形式为例，虽然表面上乡镇企业是法人，但实际的生产经营管理均由外方负责，其实质是外资企业。与大陆类似，台湾地区在发展加工贸易初期，也曾有过内外资的激烈竞争。在生存的巨大压力下，当地企业不断提高加工贸易业务承接能力，在质量控制、交货时间、成本控制、企业信誉等方面，逐步形成了自己的竞争力，不仅在代工业务领域站住脚，还将业务拓展到东南亚和大陆。因此，提高本土加工贸易企业的承接能力，就显得非常关键，而这又与国企改革、民营企业发展密切相关。

　　二是长期实行的外资优惠政策，削弱了内资企业在加工贸易业务承接市场上的竞争力。

　　在上游原材料供应商、下游经销商的成本压力下，加工贸易早已进入“薄利”、甚至“微利”时代，成本竞争异常激烈。当内外资加工贸易企业面对同样的劳动力供给条件，同样的市场时，对外资的税收、土地等优惠政策，就大大削弱了内资企业的竞争力。而韩国和台湾地区在加工贸易发展初期，都不同程度地限制外商直接投资的发展。联合国工业发展组织发布的《工业发展报告2002/2003：通过创新和学习提高竞争力》就指出：“韩国和中国的台湾省，也有着很强的工业发展意愿，并有着发展民族产业的强烈愿望，但跨国公司所起的作用则小得多。外国技术通过其他方式得到广泛挖掘。他们的政府采用了幼稚产业保护(以补偿强烈的出口刺激带来的负面影响)，信贷分配和补贴，限制外国直接投资、以及给予技能和技术支撑等手段，还采取了诱导本土企业进入有难度的生产领域，提高本地化率，采用先进技术等手段。韩国的干预要广泛而深入一些。他们参与创建并培育了财团，这些财团是韩国重工业、高技术发展的排头兵，学习掌握了最先进的技术，最终形成了韩国自己的主要跨国公司”。

　　三是技术消化、吸收与培养自主创新能力的支持力度不足。

　　从技术消化吸收能力来看，2004年大中型工业企业技术引进支出约为354.5亿元，消化吸收支出仅为50.8亿元，换句话说，每引进1元的技术，投入的消化吸收资金仅为0.14元。而从国际上看，每引进1美元的技术，至少要投入2美元以上的消化吸收资金。资金投入不足，必然影响企业对引进技术的消化吸收与创新。从每美元引进外资的研发支出情况看，同样表明支持力度不足。1998年韩国每美元引进的外商直接投资的研发支出为5.90美元，中国台湾为1.50美元，新加坡为0.07美元，而中国大陆仅为0.03美元(据联合国工业发展组织报告)。

　　因此，加工贸易的健康发展，离不开本土加工制造企业的坚实基础，离不开规模经济、产业集群的形成，离不开技术引进与吸收、以及自主创新能力的提高。而本土企业参与程度不高，业务承接能力不强，应该是中国无法主导亚洲生产网络的重要原因，也是中国加工贸易发展的主要问题。从国家总体发展战略来看，实现加工贸易由以外商投资企业为主导，转变为以本土企业为主导，是必然发展趋势，也是最大限度地发挥加工贸易对国内经济的拉动作用，带动国内经济发展的必由之路。

　　加工贸易政策：蜕变与回归

　　每一项政策的出台和调整，都有自己的意图和目标，加工贸易政策也不例外。然而，在实际操作过程中，加工贸易的政策意图变得有些模糊，政策出现了不同程度的变形和蜕变。

　　在企业操作层面，部分加工贸易政策往往蜕变为企业的避税手段，乃至走私手段。

　　作为逐利的市场主体，企业有动力不断去寻找避税手段。而通常加工贸易“不征不退”的保税进出口方式，与一般贸易出口退税后的税收负担相比，要轻一些，“几个百分点”税负差异的诱惑，是相当大的。不少企业便采取“国货复进口”、“境外一日游”等方式，利用加工贸易达到避税目的。近期加工贸易的政策调整，就是综合考虑了上述因素，在出口退税率降低的同时，增补加工贸易禁止类目录，防止企业通过加工贸易方式避税，并继续从事“两高一资”产品的进出口活动。

　　除此之外，加工贸易还成了一部分企业的走私手段。

　　为了打击走私活动，海关监管部门不断加大监管力度，改进监管方式，从纸质的加工贸易手册，过渡到联网监管，从“漫山放养”，过渡到“封闭式”集中管理。这些措施无疑加大了加工贸易的监管成本，同时也增加了企业的运营成本。

　　在地方政府操作层面，加工贸易政策则蜕变为促进外贸增长，提高当地GDP水平的手段。

　　不少地方政府片面地理解加工贸易政策，将高增长的外贸额与GDP作为主要政绩。

　　从某种程度上来说，加工贸易政策与招商引资政策的紧密结合，是造成加工贸易外资主导特征的重要推动因素。结果是外贸和GDP确实增长很快，但缺乏牢固的基础，大多数国有和民营企业对加工贸易的参与程度不高，利用加工贸易拓展国际市场的能力也不足，一旦政策调整，成本上升，外资主导的加工贸易就有可能外迁，当地经济发展就要受到影响，这也是当前不少地方政府对政策调整反应较大的重要原因。

　　那么加工贸易政策的本来目的是什么呢？

　　加工贸易政策的目的，在于通过免除关税等方式让利给企业，增强企业的国际竞争力，通过面向国际市场的加工制造活动，促进本土制造业发展。因此，在当前落实科学发展观，减缓外贸顺差增长的大背景下，有必要全面审视加工贸易政策体系和激励机制，还加工贸易政策的本来面目，回到加工贸易的政策初衷，围绕增强本土企业国际竞争力这一重心，制定和实施加工贸易政策措施。

　　加工贸易政策回归的关键，在于延伸加工贸易国内价值链，促进外资加工贸易企业的中间品本地采购；增强本土企业对加工贸易的参与程度，提升承接国际产业转移的水平，提高自主创新和国际市场开拓能力。

　　加工贸易政策调整，首先要逐步消除阻碍外资加工贸易企业中间品本地采购的政策因素。如调整国产料件出口退税机制，引导加工贸易企业采购国产料件，减少“国货复进口”、“境外一日游”现象；再如放宽来料加工贸易企业采购国产料件的政策限制，解决来料加工贸易企业向进料加工贸易企业的“不停产转型”问题等。

　　其次，鼓励和扶持本土企业参与加工贸易。

　　鼓励和扶持个人创业，尤其是要扶持那些具备一定加工贸易经验，掌握一定业务资源的个人和中小民营企业；支持国内企业间的重组和整合，鼓励若干有实力的国内企业，使其成为产业集群的支柱企业，不同程度地对国内产业链加以整合。

　　另外，鼓励支柱企业开拓中国周边国家和地区的市场，掌握价值链的后端渠道，充分利用若干具有市场幅射优势的加工贸易集聚地区的生产制造能力。这样一来，有可能既不影响加工贸易的就业创造作用，又在一定程度上，削弱了外资的控制和主导地位，同时又可形成中国自己完整的研发、生产和销售体系，最终完成加工贸易的转型升级目标。

　　最后，支持本土企业提高承接国际产业转移的能力。

　　支持简单加工贸易企业改善产品质量管理，提高生产效率，缩短交货时间，加强企业资信建设；对于技术型加工贸易企业，可以考虑在政策上予以倾斜，鼓励和促进这类企业提升自身的学习能力，支持它们进行自主创新。

　　另外，政府还应采取措施，协调和引导内资企业建立产业集群，组成各种形式的研发联盟，以促进知识流动，增强企业学习能力。

　　总之，本土企业应以解决产品质量、交货时间、成本控制等问题为突破口，实现自主创新，形成产业集群，开拓国际市场，提高国际市场竞争力。

　　政策调整艺术：协调与配合

　　政策调整不仅需要考虑适合与否，还要考虑政策调整的方式是否得当，政策调整也要讲求艺术。

　　首先，政策调整需要协调与配合。

　　虽然当前加工贸易政策的调整，主要集中在贸易部分，但加工贸易并不是单纯的贸易活动，更是生产活动。加工贸易政策调整要想达到政策意图，还需要其他相关政策予以配合，如外资政策、产业政策、自主创新政策、国家创新体系建设等。

　　以外资政策为例，加工贸易政策调整，就要求逐步消除内外资企业之间的待遇差异，尤其是要努力消除隐性待遇差异，合理调整土地、劳动力等要素价格，完善环保、安全、社会保障等企业责任监督机制，解决外资企业“成本外部化”问题。

　　其次，政策协调宜缓不宜急、宜细不宜粗。政策调整的步伐不能太快，政策调整的信号要明确，措施要温和。

　　加工贸易仍然是许多地方经济的支柱，要给加工贸易企业一定的适应期，同样也应给加工贸易企业所在地政府和群众一定的适应时间；要考虑企业的不同情况，不宜“一刀切”。对于“两高一资”产品，不宜一概从进出口末端加以限制。要给受影响企业适当的出路。

　　再次，政策协调需要兼顾长远利益与短期利益。

　　在推进加工贸易向中西部的“梯度转移”过程中，不能造成加工贸易企业与污染同步转移的局面。不光东部地区需要严格执行环保规定，中西部地区更需要考虑长远利益，不能为了眼前暂时的利益，牺牲环境和资源。

　　最后，我们也要看到，国际产业转移和国际生产分工，有其自身规律和生存条件，提高本土企业参与程度，增强本土加工贸易企业自主创新能力，提升中国企业在国际生产分工中的地位，还需要时间和努力。就今后一段时间来说，作为一种生产分工方式，发展加工贸易是大势所趋，加工贸易的发展方向不会改变。

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