上海试水基层民主改革

　　田享华 王芳

　　“我今年56岁，明年就退休了，就希望看着代表‘点菜’能够制度化。”上海南汇惠南镇人大主席周华忠如是说。

　　他口中的代表“点菜”并非饭桌上的程序，而是该镇实事工程项目建设采取工程立项由代表“点菜”、实施过程由代表监督、建设结果由代表评估的做法。而在许多学者看来，这是中国基层民主改革实验的示范田，与镇江温岭的“民主恳谈”有异曲同工之妙。

　　7月16日，惠南镇召开第二届人大第二次会议，预备通过《惠南镇实事工程实施办法(试行)》(下称《办法》)，周华忠首先向大会解释《办法》的制定情况，他希望能够得到全体代表的同意。

　　“并”出来的改革

　　说起代表“点菜”的缘由，惠南镇党委书记徐勤观颇有感触，这是被区划调整“并”出来的。

　　2003年5月，南汇区撤销惠南、黄路镇建制，建立惠南镇；2004年5月，部分行政村区划调整，祝桥镇陆楼村、永乐村和工业园区4个行政村整建制划归惠南镇管辖。

　　由于各镇经济发展水平各不一样，合乡并村后，面积大了，人口多了，问题自然复杂起来，尤其是涉及到村镇基础设施建设、劳动就业、教育卫生等与民众关系非常密切的“实事工程”。当时正任惠南镇镇长的徐勤观感到，在有限的财力条件下，无论是政府如何绞尽脑汁都很难让各方满意。

　　于是，法学院毕业的她决定做一个探索，那就是将“实事工程”项目交给人大代表来决定。每年10月中旬，先由人大办公室和镇政府通过听证会、座谈会、问卷调查、个别访谈、政府网站等方式，征集各方意见，然后汇总，形成“年度政府实事工程征询表”，然后交付人大代表按照轻重缓急等标准进行投票选择。最后，在预算总额内，排序靠前的项目优先入选。

　　这个想法一经提出，就得到了周华忠的赞同。于是，2004年起到2007年，惠南镇实事工程的立项就由此形成惯例，民众尤其是人大代表对此也是非常认同，形象地称之为代表“点菜”。

　　2004~2006年的三年中，由代表“点菜”确定的实事工程共有32项，涉及到村镇基础设施建设、劳动就业、社会保障、教育卫生、新农村建设、平安建设和精神文明建设等方面，镇财政共投入资金14960万元。32项实事工程中，除惠南敬老院因土地审批速度问题暂未实施外，其余31项都如期完成。而镇政府办公楼陈旧，办公条件也比较差。虽然有实力改善办公场所，但是镇政府最终没有将此列入实事工程项目。

　　“这样做了以后，现在是三方(政府、代表、群众)满意。”周华忠对于自己退休前的这一创新做法很是欣慰，上海市人大和南汇区人大对这种做法都很认可，同时也要求将原来自发的“点菜”变得更加规范，并且延续下去。所以，他很乐意看到将这种“点菜”惯例形成制度。“人大通过了，就有法律效力，代表‘点菜’就不会在我们这些创制人退休或调走之后中断。”

　　当然，周华忠在说明为何要制定《办法》时也承认“点菜”存在一些问题：一是操作上还不够规范。虽然我们在实事工程的信息征集、代表“点菜”、组织实施等方面进行了一些探索，但并没有可借鉴的经验，也缺乏理论的支撑和规范操作的程序。二是在监督上还不够全面、透明。对使用财政资金实施的实事项目，还未全部由代表组成专门的监督组，对资金的使用、预决算过程、项目评估等，实行全面的跟踪监督；在评估项目结果时，局限于部分代表的参与，没有采取全体代表参与的办法，因而无法做到客观、全面地评估项目实施的结果。

　　不过，让他放心就是，《办法》在制度上基本解决了这些问题。

　　方案斟酌

　　16日早上，惠南镇的人大会议室济济一堂，镇人大代表和特邀嘉宾都安静地坐在台下，审议《办法》。在每位代表和赶来的学者手上，都有一份《办法》草案，周华忠说：“它需要大家‘横挑鼻子竖挑眼’。”

　　由于是下午讨论后再表决，在中午，饭后不久的代表和学者就在为《办法》的完善献计献策。大到办法的制定依据，以及“点菜”的启动时间，小到措辞句读、排列顺序，代表与学者都关注到了。

　　在讨论过程中，一个关键的问题凸显出来，因为以前的“点菜”都是在人代会召开前就票决完成，得出结果也及时转给镇政府，好让其写入年度工作报告和预算报告。现在的《办法》草案则要求人大开会当日才投票选出最需要办理的实事项目。“这样，这部分项目的预算就很难同时列入年度预算报告，因为镇人大会议一般只开一天，一天之内修改预算来不及。”徐勤观意识到问题的严重性。

　　随后，在一番讨论之后，考虑乡镇现实操作的困难，学者们认可了把票决时间提前，于是就在《办法》中规定会前由人大办公室组织全体代表确定实事工程的立项，最后再在人大会上正式表决通过。

　　一直关注此事的复旦大学何俊志博士为《办法》的出台出谋划策，“公共产品的供给，从政府需要出发转变为居民需求出发，这是一种进步。”

　　虽然对于计票方式还有些不满意，不过，他说这都是技术问题，关键是惠南镇已经开始做了，希望能够扩大它的范围。“一是《办法》规定的实事工程项目应占镇当年财政预算的15%以上，以后可以逐步增加；二是由惠南镇扩散到更多的乡镇。”

　　由于浙江温岭创造的“民主恳谈”已走在前面，惠南镇还特意邀请了该模式的创始人之一温岭市委宣传部理论科陈奕敏科长前来交流。陈奕敏认为二者虽然都是探索基层民主改革的新模式，有共同点，但又各具特色。“我们走的都是群众路线，只要尊重了民众的意见，他们就会配合政府的工作。但是上海与浙江的经济背景不一样，上海的乡镇搞民主改革的意义要比温岭大。”

　　其实，惠南的“点菜”模式已经搞了将近四年，但一直很低调，没有温岭模式的一举成名。对温岭关注有七年的民间研究机构世界与中国研究所所长李凡已经是第二次来惠南，他告诉记者：“惠南只要求涉及实事工程的项目及其预算要代表决定，温岭则是全部预算由代表和群众决定。”

　　恰在6月25日，胡锦涛总书记在中央党校省部级干部进修班讲话中，就提到“要继续扩大公民有序政治参与，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道”；“发展基层民主，保证人民依法直接行使民主权利”。

　　李凡就认为，“温岭是全部预算，惠南是部分预算，后者的门槛更低些，更加容易推广。”

　　乡镇改革是铺路石

　　李凡认为惠南镇与温岭的探索还有一个重要的共同点，那就是基层民主改革与当地高校和媒体的结合。温岭目前主要是浙江大学在参与，而惠南则是复旦大学在参与，对于二者，全国许多媒体都在关注。“高校的出谋划策与媒体的鼓与呼，为两地的改革带来压力和动力。”

　　实际上，惠南引起学者的关注源于去年12月14日，上海人大常委会培训工委周梅燕调研员到惠南的一次培训经历。周梅燕意外看到惠南这一模式，欣喜之余，在这方面造诣颇深的她赶紧联系了一批学者多次到此调研，并积极促成《办法》的制定。

　　李凡仔细分析了这两个地方之所以首先出现“参与式”预算改革的萌芽都具备一些条件，“乡镇干群关系如果非常紧张或者毫无冲突，是产生不了改革的，前者是不敢改，后者是没必要改，只会在那些有点冲突，但问题又不太严重的地区才会寻求转化矛盾的办法，最终选择了民众参与预算来化解。”李凡认为符合这个条件的乡镇大约全国超过一半，也就是说，这一半的乡镇既有压力也有动力推行此项“参与式”预算改革。

　　当然，他也认为乡镇的预算改革逐步到位，经验积累够了，就可以扩展到县级，“那样就更有意义了，乡镇的改革是敲门砖，也是铺路石。”

　　上海市南汇区人大常委会副主任谈林福则告诉记者，惠南的模式确实可以全面铺开，南汇人大正准备把《办法》印发全区，希望其他乡镇也学习这一模式。“据我所知，南汇周浦镇也打算将实事工程交由代表‘点菜’。”