中央财政破土农险补贴

　　中央财政出资10亿元，确立政府向农户补贴保费、由商业保险机构组织经营的试点方案，对于风险并没有任何“兜底”承诺

　　本刊记者 任波 常红晓/文

　　4月中旬正值春耕时节，一份名为《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》(下称《管理办法》)的文件，由财政部下发至有关省区。根据此文件，今年中央财政将安排约10亿元，用以补贴六个试点省(区)农民购买农业保险。

　　自中国1982年恢复农业保险业务以来，这是中央财政首度对农民参加农业保险提供补贴。

　　此次补贴的内容界定得相当清晰。从地域看，仅针对内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆和四川六个省(区)；从险种看，仅限于玉米、水稻、大豆、小麦和棉花等五种作物的种植业险；从对象看，补贴直接对应参保农民；从性质看，补贴仅限于保费；从补贴额度看，中央财政仅支付试点省区实际保费的25%。

　　补贴的范围和额度看去虽然有限，但较之2006年全国农险共计8亿余元的保费收入，中央财政首次补贴10亿元已不算少。据财政部官员介绍，这10亿元补贴意在打开六省区约40亿元的种植业农险市场。其实，目前全国财险保费规模也不过1000多亿元。学者指出，这传达了中央政府支持农业保险的明确信号。

　　想象的空间已经打开。牵头起草试点方案的财政部有关人士诠释说：“给钱”还在其次，试点成败的关键在于能否建立“机制”，使农民今后可按照商业模式化解经营风险，同时建立符合WTO原则的农业补贴模式。

　　投石问路

　　此轮试点，是在中央政府的高度关注和有关部门的强力推动下启动的。

　　农业保险属于财产险，主要是应对农业生产的自然风险和市场风险。目前中国开办的农业保险险种，目前主要限于种植业和养殖业。

　　中国每年约有5亿多亩农作物受灾，占全国农作物播种面积的四分之一。农民基本上还是“靠天吃饭”，自然风险很大。

　　中国农业保险最早出现于20世纪30年代，后一度停办，1982年才逐渐恢复。此后，农险业务在中国人民保险公司、中华联合保险公司公司的主动尝试和地方政府的支持下，1992年曾达到历史高峰，此后下滑并日渐萎缩。

　　农业的高风险决定了农业保险的高费用、高费率，使得农民难以承受，农民投保热情始终不高。随着保险公司陆续改制，保险公司的盈利压力日增，上述保险公司在农业保险领域的业务范围逐步缩小。

　　2003年后，保监会陆续批准成立若干专门的农业保险公司，在九个省(区、市)试点，个别地方政府对农业保险业务给予补贴，农保业务有所回升。2006年全国农险保费收入达到8亿余元，但规模和效果仍难言理想。

　　去年6月，国务院《关于保险业改革发展的若干意见》，提出了“积极稳妥推进试点，发展多形式、多渠道的农业保险”，改变单一、事后财政补助的农业灾害救助模式，逐步建立政策性农业保险与财政补助相结合的农业风险防范与救助机制。

　　2004年以来，连续四年中央一号文件，都对政策性农业保险的发展提出非常具体的要求。2007年的一号文件提到，要积极发展农业保险，按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立完善农业保险体系，扩大政策性农业保险试点范围，各级财政对农户参与农业保险给予补贴，鼓励龙头企业、中介组织帮助农户参加农业保险。

　　作为此轮试点方案的《管理办法》，显然与上述思路一脉相承。基于中国农业保险的实际，农民缺乏参保的热情。各级政府的财政补贴成为推动保险公司参与农险业务、吸引农民参保的关键措施。

　　《管理办法》规定，农民参加农业保险后，自己承担50%的保费，试点省份地方各级财政补贴应承担25%的保费，上述两项费用到位后，中央财政给予25%的保费补贴。这是一个基于农民自愿参保并由各级政府补贴保费的试点方案。

　　补企业还是补农户

　　补贴来自财政，补贴的方式需要斟酌。这也是试点方案制定过程当中最富争议性的议题之一。

　　一种观点认为，农业保险是政策性的保险业务，经营机构不应当有盈利，可考虑由专门的政策性保险公司经营，或者加大财政补贴力度，例如减免各种税收，对保险公司提供保费和管理费用等补贴，其风险和亏损应由国家财政兜底。

　　另一种观点则认为，某些险种的农业保险具有很强的政策意义，可以由政府主导推动，但政府的支持并非没有边界，还应引入市场机制，实现财务上的可持续。简单的“输血”往往事与愿违，不仅导致效率低下，还容易滋生腐败。

　　最终，中央政府确立了政府向农户补贴保费，由商业保险机构组织经营的试点模式。根据此方案，对于农业保险的风险，中央财政并没有任何“兜底”承诺。参与试点的保险公司必须根据风险情况精算保费，在政府补贴的前提下，通过市场机制实现自身利益。

　　财政部有关人士对《财经》记者表示，“补贴农户保费效果最直接。”该官员认为，该机制的重点，在于商业保险机构基于精算确定商业可持续的农业保险费率，政府根据该险种市场费率给农民补贴，农户可借助补贴抵御自然风险，商业机构可通过参与农险获得盈利。

　　某财险公司的高管对《财经》记者表示，此举有可能达成政府、企业和农户的三赢格局，关键在于三方能否真正形成有效互动。基于市场运作机制设计的试点，必然要经历市场的考验。

　　10亿元如何确定

　　相对于其他财产险品种，农业保险带有更多的政策意味。

　　从国际经验看，其实并非所有农业保险都具有政策依赖性。因此，决策者需要厘定政策的边界。目前， 中国的小麦、玉米、水稻、棉花等农作物保险、家畜家禽死亡保险等都属于保费偏高的保险产品。

　　据财政部有关人士介绍，此次试点险种锁定玉米、水稻、大豆、小麦和棉花等五种作物，主要就是因为它们关系国计民生，保险价格较高，农民难以承受。

　　《管理办法》指出，中央财政补贴的险种，其保险责任为无法抗拒的自然灾害。至于畜禽养殖保险，由于道德风险较高和管理成本太大，从历史数据看赔率极高，暂未列入试点范畴。

　　财政补贴的份额又面临一番激烈的讨价还价。保险行业内有观点认为，国际上对农业保险的财政补贴平均为60%至80%；财政部的调研结论则是，国际上政府补贴份额平均约为40%左右。因此最终的实施方案将补贴比例折衷为 50%，其中中央财政支付25%，地方财政原则上不少于25%，也可酌情增加补贴以减轻参保农户的负担。

　　试点险种和地区确定后，需要对保费总额进行测算。据了解，考虑到试点初期需要尽可能控制风险，上述补贴险种以“低保障、广覆盖”为原则确定保障水平。按惯例，农业保险可据成本、产量、收入等三个因素确定保障标的。由于农村的人力成本较难评估，最终只根据五种作物的物化成本核算保费。

　　此次试点，保障标准主要为农业生产的物化成本，包括种子、化肥、农药、灌溉、机耕和地膜等费用。据对六个省(区)上述五种作物的播种面积统计，取五个品种可保面积的一半计算保费，据此得出大约40亿元的总保费规模，中央财政补贴按25%的比例，确定为10亿元。

　　相对于2006年全国农险8亿元的总规模，10亿元堪称大手笔；而相对于全国潜在的农险需求，却又显得杯水车薪。无论按照哪一种评价体系，“保成本”对应的只能是一个相对偏低的保障水平。作为投石问路之举，“低保障，广覆盖”并不难理解，但难免降低农户的投保热情。

　　企业抢滩

　　目前，中国人保、中华联合保险公司、吉林安华农业保险公司等保险公司对此轮试点显示极大的兴趣，但试点方案并未指定保险公司参与此事。财政部官员表示，试点的开展方式和合作企业，主要由地方政府自主选择。

　　春耕季节已经开始，如何制定合理的费率，吸引农民参保的同时又能获得合理的利润，这是保险企业的首要挑战。

　　4月12日，中国人保控股公司在全系统下发了“大力发展农村保险的指导意见”(下称《指导意见》)，提出了发展农业保险的长期规划。中国人保股份公司则重新成立了农险部。

　　据《财经》记者了解，目前，各地分公司已分别与当地政府接洽，力图获得地方政府的支持。各有关保险公司正在抓紧设计保单，计算费率，预计试点地区农险的具体产品，最快5月初就能面世。

　　仅仅介入享有补贴的政策性业务，显然远非保险企业的全部兴趣所在。在人保的构想中，是要在争取介入政府补贴的试点业务的同时，还要积极开展失地农民养老保险，新型农村合作医疗、农民工人身意外保险等，形成所谓“大农险”格局。

　　基于农业保险的高风险，保险企业心态复杂。一方面，由于农险利润微薄， 企业并不希望出现低价竞争的局面；另一方面，企业希望能够借“补贴”东风，全面介入农险领域，因此也不希望地方政府设置排斥性政策。据记者了解，吉林省政府倾向于将本省试点业务交付由本省若干大型国企投资成立的安华农业保险公司经营，此举立刻遭到中国人保等公司的质疑。

　　成败地方政府

　　《管理办法》规定，特定农作物品种的保险业务将由省级政府组织开展。试点主导权下放给地方政府。这显然将地方政府推到了一个成败攸关的位置上。

　　根据试点原则，要求有关各方的参与都要坚持自主自愿，这显然是一个不小的挑战。

　　《管理办法》要求，试点省份应积极推动农业保险，引导农户参与农业保险，稳步扩大农业保险的覆盖范围，保证中央补贴有“四两拨千斤”之效。

　　但财政部官员认为，目前最大的难点就是能否吸引足够的农民参保。补贴的盘子虽然不小，但农民对农业保险普遍认识不足，而保障程度亦不甚高，自愿参保难度较大。而一旦使用强制性手段，将违背“市场运营”这一原则。

　　对此，上述办法还明确，如果中央确定的补贴险种投保率低于20%，财政部将视情况取消对该省份或该险种下年度的保费补贴试点。对于农业保险经营机构、省级财政部门提供虚假材料骗取保费补贴资金的，财政部将扣回相应补贴资金，并酌情扣减下年度补贴比例，情况严重的，将取消对该省份的保费补贴试点。

　　目前，财政部并未要求试点省份对参与试点的保险公司实行招标，但是财政部有关人士表示，在省域内，如有两家以上保险公司参与，还是实行招投标比较好，这样有利于提高保险服务的质量。

　　至于未来补贴资金会否增加，财政部有关人士表示，今年只是试点，以后是否增加，关键看试点效果，“这在很大程度上取决于地方政府的积极性和保险公司的经营水平。”