我国国家效益审计的探索与发展（下）(06-10-24)

　　为探索项目资金效益审计的路子，审计署进行了认真规划，并组织实施。如在审计署制定的《1999至2003年审计工作发展纲要》中提出了“积极开展对农业专项资金使用效果的审计，逐步建立对资金使用效果的审计评价指标体系，促进提高资金使用效益”、“探索评审资源环保政策的执行效果”、“揭露和反映重复建设和盲目投资等问题，促进提高固定资产的投资质量和效益”等效益审计的目标。其效益审计成果在历年的审计工作报告中也有反映。如1999年度查证的国家重点（专业）实验室利用世界银行贷款引进设备长期闲置、利用率不高，国家重点建设项目建成即报废，虚报国债项目套取国家资金；2000年度审计工作报告中披露的16个省（区、市）1999年102个国债项目不严格执行招投标制、工程监理制和项目法人制的问题，40个公路项目中的36个没有严格执行招投标制和工程监理制问题；2001年度审计工作报告中披露的铁道部从国外购买的不合格钢轨问题，虚报退耕还林试点完成量骗取各项补助问题；2002年度审计工作报告中披露的污水处理项目未按照计划完工或开工、设备闲置的问题，机场建设布局不合理、建设标准和规模过度超前的问题等，实际上都是对效益的评价。

　　从1983年审计机关成立一直到2002年，由于被审计对象履行受托经营管理责任的有限性、经济社会违规违纪问题的严重性和审计机关开展效益审计专业能力的限制，审计机关开展的审计项目主要以评价合规性为主，效益评价只是在合规性审计中予以关注，仅在2002年深圳市审计局组织实施了第一个单独立项的国家效益审计项目———深圳市卫生医疗设备及大型医疗设备使用管理绩效审计。

　　三是在前期经验的基础上，全面推动效益审计的发展。2003年以来，各级国家审计机关根据自身的业务能力，适应审计环境的变化要求，不同程度地组织实施了单独立项的效益审计项目。推动效益审计开展的外部条件主要有四个：第一，科学发展观的提出及贯彻落实带来的经济增长方式、行政管理方式的转变，使审计工作评价被审计单位的经济责任成为必要和可能。在党的十六届三中全会上，党中央首先提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观。党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出了全面贯彻落实科学发展观的要求，并按照科学发展观的要求制定了“十一五”时期经济社会发展的目标。贯彻落实科学发展观就是要立足于节约资源、保护环境，使经济增长中主要依靠资源投入向主要依靠资源利用率转变，使经济增长方式向集约型转变，提高质量效益。贯彻落实科学发展观要求政府部门从粗放式管理向绩效管理转变，并建立行政问责制度和绩效预算制度。国家审计作为国家财政收支、财务收支的综合经济监督机关，应当适应审计环境的发展要求，围绕党和政府的中心工作，在关注财政财务收支真实、合法性的同时，积极开展效益评价。第二，审计署审计工作报告披露问题的力度加大和审计公告制度的实施催生了审计机关的效益审计。2004年以来，审计署在审计工作报告中加大了披露问题的力度，这种做法被舆论界称为“审计风暴”，并获得了全国人大、中央政府和社会各界的普遍认同。人们在欢迎审计机关公开被审计单位问题的同时，也期望这些问题得到切实的纠正，实行问责制度，追究有关当事人的责任，避免类似问题的再次发生。与不到10%的违规资金相比，90%以上合规使用的资金效益显得更加重要，因此开展效益审计就成为审计机关一项十分紧迫的任务。第三，法规制度的完善为效益审计评价指标体系的建立提供了可能。如2004年《国务院关于投资体制改革的决定》为进一步落实企业投资的自主权，对企业投资的核准制进行了进一步规范，备案制进一步完善。2004年《财政部关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》区分了项目前期、中期和项目竣工运营期的分阶段绩效评价，提出了从项目立项、可研、概算、建设过程、竣工决算、环境保护、后续运营等对项目进行全面评价，并提出了构建中央政府投资项目预算绩效评价体系思路。2005年财政部发布了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，对绩效考评进行了进一步的规范。

　　此外，审计机关还为开展效益审计创造了必要的内部条件。一是为效益审计的开展进行了必要的理论准备。虽然效益审计对我国审计机关来说是新生事物，但国外开展效益审计最早可以追索到20世纪40年代，为了研究效益审计理论并借鉴国外的经验，审计署有关单位组织翻译了大量的效益审计著作、案例、准则及指南，组织科研人员探索适合中国实际的效益审计内容、方法。二是选拔和培养效益审计人才。为了开展效益审计，审计机关加大了录用环保、水利、工程、农业等非财务专业人员的比重，对现有审计人员采取送到国外审计机关参加效益审计项目实践或者聘请国外专家在我国办培训班的方式进行培训，同时鼓励审计人员学习MPA或第二专业。审计机关特别重视计算机人才的培养，针对审计业务特点，有针对性地开展计算机中级培训，一大批人员获得了中级证书，这些人才在审计实践中已经发挥了重要的作用。三是审计机关在总结探索效益审计经验的基础上，出版发行了《政府效益审计案例选编》、《深圳效益审计案例选编》和《固定资产投资审计案例》等培训教材，供审计人员在效益审计中参考。

　　最高审计机关和地方审计机关都对开展效益审计进行了规划和部署。如《审计署2003年至2007年审计工作发展规划》提出了到2007年效益审计的工作量占整个审计工作量的一半左右的目标。

　　地方审计机关也结合各地的实际情况，制定了适合本地特点的效益审计规划。一些地方审计机关以法规的形式把效益审计作为单独的审计类型加以明确。如2001年颁布的《深圳经济特区审计监督条例》，2003年颁布的《湖南省审计监督条例》和《珠海经济特区审计监督条例》，2005年颁布的《汕头经济特区审计监督条例》和《青岛市审计监督条例》等法律法规都明确提出了效益审计的要求。

　　2003年以来，单独立项的国家效益审计项目涵盖了财政审计、企业审计和经济责任审计的各个方面。如审计署系统组织的开发区财税政策专项审计调查、青藏铁路环境保护资金使用情况审计调查、失业保险基金效益审计、重点流域水污染防治情况审计、某公司经济责任审计中的效益审计试点等。地方审计机关也组织开展了一些效益审计项目，如北京市西城区审计局开展的什刹海景区保护与更新改造资金效益审计、青岛市开展的麦岛污水处理厂效益审计、上海市审计局开展的政府利用外资环境保护项目效益审计、天津市审计局开展的天津市危旧房屋拆迁资金专项审计调查、江苏省审计厅的某市长任期经济责任审计中效益审计试点等。深圳市审计局从2002年组织实施第一个单独立项的效益审计项目以来，至2005年累计完成了25个独立的审计项目。特别是最近发布的《审计署2006年至2010年审计工作发展规划》中对审计工作提出了“全面推进效益审计，到2010年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系”的目标要求，并具体规定了每年投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右，专项审计调查为效益审计的主要方式，揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题为效益审计的重点，促进提高财政资金使用效益和管理水平为效益审计的主要目标。

　　效益审计一直是审计机关的法定职责，审计机关对效益审计的探索随着社会主义市场经济体制的建立而开展，随着社会主义市场经济体制的完善而发展。当市场经济体制从增强企业活力，实行承包制、股份制，建立现代企业制度时，效益审计就在企业审计方面首先进行了探索；当我国政府实施积极的财政政策，增发长期建设国债，对市场进行干预时，国家审计开展了公共项目或公共工程投资的效益审计；当党和国家的中心工作是坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展时，国家审计开展了对财政资金使用效益的全面监督。随着法律法规的完善和权利责任边界的明确界定，使准确评价被审计对象的经济责任成为可能；随着科学发展观和构建

和谐社会的深入，人大、政府和社会公众对财政资金的使用效益日益关注；随着审计机关“人、法、技”建设的加强和效益审计技术方法的完善，审计机关开展效益审计的能力将进一步增强。我国的效益审计将通过微观效益审计项目的全面开展，在政策评估、责任界定和资金安全等方面发挥更大的作用，进一步促进政策的完善、责任的履行和发展的和谐。(沈可言)

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