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国有企业政策性关闭破产项目处置工作研究

http://www.sina.com.cn 2006年08月20日 15:13 证券日报周刊

　　中国信达资产管理公司哈尔滨办事处周晓光

　　国有企业政策性关闭破产，是为解决历史遗留问题而采取的一项特殊政策。它与商业性破产的最大区别就在于，政策性破产时企业清产核资后的所有资产首先用于安置职工，而不是清偿银行债务。

　　2006年初，国务院办公厅转发了《关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作的意见》以下简称《意见》　，明确提出实施政策性关闭破产的期限为2005年至2008年。2008年后不再实施政策性关闭破产。对列入总体规划拟实施关闭破产的企业，有关金融机构不得在企业关闭破产方案实施前转让或出售已确认的债权(国有金融机构之间经国家批准的债权转让除外)，也不得加紧追讨债权及担保责任。

　　《意见》的下发对于资产管理公司来说，既感到了维护债权的新压力，同时也面临着处置难题。因此对国有企业政策性关闭破产项目处置工作进行研究有较强的现实意义。

　　国有企业政策性关闭破产项目及处置

　　国有企业政策性关闭破产是于1994年开始实施的，是国家为解决历史遗留问题而采取的一项特殊政策。这一政策实施以来，优化了国有经济的结构和布局，提高了国有企业的经济效益，解决了一批长期亏损、资不抵债、扭亏无望的国有大中型企业和资源枯竭矿山平稳有序地退出市场的问题；安置了破产企业的职工，维护了企业和社会稳定；在适当保障债权人利益的前提下开展工作，保护债权人的利益。

　　(一)国有企业政策性关闭破产项目处置是资产管理公司债权处置的重要组成部分。

　　资产管理公司是承载着化解金融风险、帮助国有企业脱困改制和最大限度地保全国有资产三大历史使命而诞生的。因此，做好政策性破产项目的处置工作，是我们不可推卸的历史责任，同时也与我们的业务经营有着极强得关联性。经过19992000年的政策性剥离及自2004年起陆续开始的商业化剥离，已进入国家建议名单及规划名单的破产项目有很大一部分已由原国有商业银行剥离到资产管理公司。在2005年至2008年国有企业实施政策性关闭破产规划名单中，新增的拟关闭破产企业，共1610户，涉及国有金融机构债权1502.6亿元，其中涉及到资产管理公司债权380.8亿元，占金融债权总额25.3%。并且在规划名单中，有为数众多的项目已剥离到资产管理公司，仍统计在原国有商业银行帐下，还有部分项目存在漏报、错报资产管理公司债权的情况。相信在破产企业进行破产预案编制，核对债权数额的过程当中，还会有大量的金融债权将列入资产管理公司名下。因此资产管理公司将比以往承担起更多地政策性破产审查和处置工作。资产管理公司的出资人是财政部，而国有企业政策性关闭破产实施结果也最终要由财政来“买单”，所以资产管理公司对国有企业政策性关闭破产的审查和处置在某种意义上来讲是替“老板”在另一个层面上把关。基于资产管理公司自身来讲，做好国有企业政策性关闭破产项目的审查及处置工作，也可以为本身在完成财政部承包任务时剔除一部分基数。因此，国有企业政策性关闭破产项目的处置是资产管理公司债权处置工作的重要组成部分，无论是从经济意义，还是从社会意义上都将为资产管理公司赢得足够多得表现分数。

　　(二)资产管理公司在国有企业政策性关闭破产项目处置工作中重点。

　　本文引言中提到“国有企业政策性关闭破产是为解决历史遗留问题而采取的一项特殊政策”，因此对于政策性关闭破产来说，它的政策性应高于它的经济性。资产管理公司对政策性破产项目的处置工作重点在于破产项目审查，主要包括：核实债权数额、审查破产预案、出具审核意见。其中审查的依据和规定主要有：

　　1、破产项目应同时满足以下条件：确属扭亏无望、资源枯竭或工艺设备必须淘汰的企业；属于国家规定的当年重点调整行业中的市属以上企业，不包括县(市)属企业；已竣工验收或投产并连续亏损三年以上的资不抵债企业(国务院特批企业除外)；借用外国政府贷款或转贷款，偿还任务已落实的企业；按规定要求已完成破产预案，并经国家有关部门初审无异议的企业。

　　2、实行分立破产的企业，同时还必须符合以下条件：必须是经“全国领导小组”建议下达的军工企业和中央下放的煤炭、有色金属、核工业资源枯竭矿山以及国务院特批的企业。资源枯竭矿山的母体企业整体资产负债率低于全行业平均水平、效益尚好、且连续三年盈利的，原则上不能实施分立破产。其他非独立法人不能实施分立破产。企业分立要依法经拥有三分之二以上债权额的债权人同意，并必须在分立前完成债务分割。债务的分割必须遵循按贷款合同载明的贷款用途进行分割；如不能证明贷款用途的，按分立企业资产占企业总资产的比例分割的原则进行债务分割。

　　3、破产财产范围的审查。

　　4、财产的预计变现价值、破产费用的测算对象、依据、内容、方法、工作要求及测算方案的审核。

　　5、破产财产分配预案的审查。

　　(三)政策性破产项目资产管理公司债权损失的确认。

　　《意见》明确提出“国家有关部门对金融资产管理公司进行考核时，应对其执行国家政策性关闭破产政策核销贷款发生的损失因素予以考虑”。政策性破产与依法破产最大的区别就在于，国有企业破产时全部资产首先用于安置失业和下岗职工，而不是清偿银行债务。政策性破产最终都将由国家财政来“买单”，这是国家支持国企改革的优惠政策。同时，也规定对列入总体规划拟实施关闭破产的企业，有关金融机构不得在企业关闭破产方案实施前转让或出售已确认的债权(国有金融机构之间经国家批准的债权转让除外)，也不得加紧追讨债权及担保责任。国有金融机构不得以任何名义向拟关闭破产企业索要补偿金；不得因拟关闭破产企业的担保问题而影响审查进度，担保企业履行担保责任确有困难的，由国有金融机构与企业协商，酌情予以适当减免。

　　影响国有企业政策性关闭破产项目处置的几个因素

　　(一)企业破产预案应制作合理、披露充分，送交及时。

　　国有企业政策性关闭破产是一项特殊政策，它关系到调整国家经济结构和布局、维护企业和社会稳定等重大方面。因此，能够合理制作企业破产预案，充分披露相关信息，及时向相关部门送交预案，对加快政策性破产进程十分重要。部分企业在列入规划名单、搭上这“最后一班车”之后，就如同进入了“保险箱”一般，预案制作做粗糙、相关信息披露不充分、送交不及时，给审查工作造成了诸多不便，影响到审核工作效率。但“搭车不易、下车更难”，如果因为预案粗糙等原因影响到破产进度，岂不是因小而失大。在破产预案制作环节、企业方面占有主动性。因此，企业在预案制作过程中主动联系各债权人，核对债权数据，初步询征债权人意见，建立起通畅的沟通渠道，对加快破产审查进度及破产工作过程将起到十分积极的作用。反之，债权人也应积极配合，尽可能地对债务人制作破产预案提供帮助。

　　(二)资产管理公司仍需进一步提高破产预案的审查工作水平。

　　资产管理公司对企业破产预案的审查往往侧重于形式，审查过程还显得简单，难以深入到破产企业的实质当中。一方面是由于破产企业在制作破产预案的过程中，基本上都是以上级主管部门或当地国资委的意见为依据，关起门来制作破产预案，忽略了包括资产管理公司在内的各金融机构的意见。另一方面资产管理公司对破产企业的情况掌握程度不一，对一些因资产处置对企业有过比较深入地调查，对企业的情况熟悉的项目，能够快速、准确地提出审查结论；而对某些了解程度相对较差、接触较少的项目，则审查结论支撑力度不够，尤其是不同意破产的理由，还缺乏比较充实的依据。目前，国家已确定了政策性破产的规划名单，资产管理公司可提前安排人员对已列入名单的企业进行深入调查，努力掌握企业实质情况，进一步提高审查工作水平。

　　(三)资产管理公司面临的维权难题。

　　《意见》中规定“对企业恶意逃废金融债权的行为，有关金融机构应依法维护自身合法权益。”，但对于如何断定企业是否属于恶意逃废金融债权，金融机构在何时、以何种方式维护合法权益并没有进一步明确。按此操作，破产企业和金融机构地自由度极大，容易形成相互争论的局面，拖慢处置进度。不可否认地是，凡是破产企业都存在一定的逃废金融债权的行为，而政策性破产是在适当保障债权人利益的前提下开展的工作。对于资产管理公司来讲，逃废金融债权和恶意逃废金融债权如何界定；如确需维权怎样依法维护自身合法权益；甚至于维权有可能一无所获，随波逐流反而可能会得到“三瓜两枣”的。这些都是摆在资产管理公司面前的切实难题。资产管理公司在“作为”和“不作为”之前徘徊，很容易“迷失方向”，维权不利和维权过度都不利于政策性破产工作地有序进行。

　　(四)资产管理公司的运营成本和经济效益。

　　众所周知，各资产管理公司在与财政部签订了承包任务后，都在谋求转型。资产管理公司的政策性接收资产业务已限定了承包比率和费用率，商业性收购资产业务更是要按成本效益原则来进行考核。这样就会产生两个问题：

　　一是对于资产管理公司政策性接收或商业化收购资产的项目，在列入政策性破产名单前，已与资产管理公司达到处置意向，或进行债务重组、或采取以物抵债、或进行债权转让，现金回收率高于资产管理公司的承包比率或收购成本。如果按照政策性破产方式进行处置，意味着不但是现金没有收到，而且已支付的前期处置费用也无法得到补偿。

　　二是资产管理公司商业化收购资产的收购成本应包括人民银行再贷款及贷款利息，对于已列入政策性破产名单并采取政策性破产方式进行处置资产管理公司商业化收购项目，已支付的收购成本由谁来补偿。

　　另外采取政策性破产方式进行资产处置时，还有一个破产项目审查和处置成本的问题，因对资产管理公司的整体经营影响较小，可以忽略不计。

　　资产管理公司在国有企业政策性破产项目处置中的基本措施

　　根据《意见》要求，对破产企业的项目审核办法进行了进一步改进，同时加强企业债务的审核和管理，主要是透露出一个字，就是要“快”。主要是由于全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组经过十几年的工作已积累了丰富的经验；国家和地方相关部门，尤其是国资委已对破产名单上的企业有了相当程度的熟悉。更主要的压力还来自于外部环境：国有商业银行改制上市的进程加快，意味着国有商业银行今后无法、也不应该再继续承担国有企业的改革成本；我国加入世贸组织已有5年，政府为国有企业改革提供的政策空间越来越小。针对这一局面，资产管理公司应全力配合政府职能部门做好国有企业政策性关闭破产工作。

　　(一)规范内部程序，提高审查工作效率。

　　资产管理公司在对政策性关闭破产项目的预案审查和资产处置过程中，要建立起合理的内部审核工作程序，统一操作方案和操作步骤，重点掌握审查工作依据和规定，明确时限要求，以提高审查工作效率，保证政策性关闭破产工作的有序进行。例如，信达资产管理公司在制定了《政策性兼并破产审查管理规定》的同时，还设计了从公司总部到下级办事处的一整套工作流程，以规范公司政策性兼并破产债权项目的审查行为，并通过公司的“无纸化办公平台”达到标准化操作地目的。

　　资产管理公司在企业破产预案审查工作中，可适当聘请外部法律人员和评估人员参与企业破产预案审查，对涉及到的法律和企业财务事务提出专业意见，为提出审查结论提供依据，使审查意见和处置方案的质量有进一步的保证，同时还可对企业破产预案的制作提供专业的咨询意见。

　　(二)加强各方联系，保持良好沟通渠道。

　　政策性关闭破产是一项复杂的系统工程，涉及面广，环节多，流程长，企业和金融机构“关起门”、“各自为战”是非常不可取的。因此，必须要加强各方联系，建立起全方位沟通渠道，实现最大限度的信息共享。从资产管理公司来说，应分层次做好沟通工作。一是资产管理公司各办事处与当地政府的协调小组(国资委)要做好沟通，就区域内的项目审查进展及发现的问题等情况进行汇报，提出意见，取得谅解和支持；二是与破产企业单户沟通，详细了解破产企业的基本情况，督促企业提早做好预案制定等各项准备工作，企业破产预案一旦提交，则要严格按照时限要求操作。三是做好与破产企业关联度紧密企事业单位、行业主管部门、潜在战略投资者之间的沟通工作，寻求可能出现在潜在商机；四是做好与破产企业有关联的中介机构等方面的联系，为参与企业破产进程及将来可能出现的重组过程做好准备。

　　(三)发展中间业务，拓展新的服务领域。

　　资产管理公司可将协助国有企业履行破产程序作为一项中间业务来开展，把支持政策性破产工作与自身经营结合起来。部分已列入破产名单的企业大多已是停产多年，企业管理人员流失严重，留守人员少，没有准备实施破产的能力，有的甚至在国家拟破产政策建议、规划名单下达后，连企业管理人员都难以找到。对此，可联系协调小组(国资委)取得支持，为企业提供相关的金融和法律服务，协助制作预案、将符合政策性破产的潜在条件挖掘出来，履行好相关法律政策程序，参与企业破产的实施和清算过程，获取中介收入。

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