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把农村中小学各项收支统一编入县级财政预算，意味着今后中国农村中小学的各项开支，将由政府财政承担并予以保障。果如此，在中国持续半个世纪之久的“农民教育农民办”，将变为由各级财政保证的“义务教育国家办”
□本刊记者 常红晓／文
2月20日，是今年全国多数中小学春季开学的日子。这一天，广西壮族自治区宾阳县芦墟镇王明小学校长覃光升非常开心——开学前，王明小学破天荒地获得了县政府3万元公用经费拨款。新学期不需要再向学生收取学杂费了。
“这笔钱是往年学杂费的近两倍，今后不用再为经费发愁了。”覃光升校长高兴地对记者说。
更重要的是，这3万元将纳入县财政预算。也就是说，今后这笔公用经费拨款每年都会有，而且有望逐步增加。
这是“农村义务教育经费保障机制改革”给王明小学带来的新变化。2005年12月24日，国务院发出《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(下称“国发43号文”)，宣布自2006年始，中国政府在未来五年将至少投资2182亿元，支撑农村义务教育免费，确保“农村孩子上得起学”(参见《财经》2005年第26期“农村义务教育免费新政”)。
为了保证改革落到实处，经费到位，此次改革最重大、也最有意义的举动是，把农村中小学各项收支统一编入县级财政预算。这意味着今后中国农村中小学的各项开支，将由政府财政承担并予以保障——果如此，在中国持续半个世纪之久的“农民教育农民办”，将变为由各级财政保证的“义务教育国家办”。
为了落实中央政策，财政部和教育部陆续下发了八个配套文件。临近春节前，2006年1月23日至24日，“农村义务教育经费保障机制改革”培训班在北京大学开班。2006年春首批实施新机制改革的西部地区12个省区和中部地区若干省的财政、教育部门共150多人参加培训。财政部教科文司和教育部财务司官员详细解读了改革的相关政策，同时对各省代表进行农村中小学预算编制的紧急培训。
按中央确定的步骤，2006年春季开学前，西部地区农村中小学要全面试编经费预算；2007年预算编制范围扩大到中部和东部地区农村中小学；2008年，全国农村40万所中小学将正式编制经费预算；2010年，全国农村中小学生均公用经费拨款达到中央出台的基准定额。
政府责任明晰
为中小学全面建立预算制度，把学校各项经费纳入财政预算，是一项 “从无到有”的改革试验。
“农村义务教育经费，过去不是由政府全部保障，因此对学校进行严格规范的预算管理条件不完全具备。此次改革后，农村义务教育全部纳入财政保障范围，这就要求把学校的各项收支也全部纳入财政预算并严格管理。” 财政部教科文司教育处处长董德刚对《财经》表示。
这是一项迟到的改革。按照现代公共财政原理，义务教育是最基本的公共服务，必须由政府付费并予以保障。农民作为中国公民，理应享有与市民同样的教育服务。但自1986年中国首部《义务教育法》颁行以来，中国农村的义务教育却长期名不副实。
一般而言，中国的义务教育主要有三项支出：教师工资、公用经费(用于维持学校日常运转)、校舍维修改造费用。此三者被称为义务教育的“三项经费”。在城市，这三项经费基本上由地方政府承担，学生只须缴纳数额不高的杂费。
农村的情况则大相径庭。农村中小学教师的工资一般由县级财政统一发放；公用经费则主要靠学生交纳的学杂费维持，来自政府的公用经费拨款一般很少；校舍维修改造在税费改革前主要靠农民集资承担，税费改革后，才改由中央和地方每年安排应急性的“危房改造资金”支付。
由于政府投入不足，农民教育负担逐年加重，农村中小学负债累累，义务教育质量堪忧，这种状况屡屡受到知识界和社会公众的批评。鉴于此，“国发43号文”把免除学杂费、增加公用经费和校舍维修改造投入作为改革的重点，由中央和地方分项目、按比例承担。
据“国发43号文”，此次“农村义务教育经费保障机制改革”的核心内容有四：
一是全面免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困生免费提供教科书并补助寄宿生住宿费。2006年，西部各省农村中小学生免除学杂费，2007年中部和东部各省免除学杂费。城市低保家庭义务教育阶段学生与农村贫困生同步享受“两免一补”政策。
关于中央和地方分担比例，国发43号文明确：“免学杂费资金由中央和地方按比例承担，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4，东部地区除直辖市，按照财力状况分省确定。”对购买教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担；对补助寄宿生住宿费资金，则全部由地方承担。
二是提高农村中小学公用经费保障水平。在免除学杂费的同时，提高农村中小学预算内生均公用经费拨款标准。这主要分两步进行：第一步，2008年，各省农村中小学生均公用经费达到本省2005年秋季开学前颁布的生均公用经费基本标准；第二步，2009年中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额。各省生均公用经费标准低于中央基准定额的差额部分，2009年先安排50%的资金，到2010年，各省按中央基准定额全部落实到位。
此项改革所需资金由中央和地方财政按照免学杂费的分担比例共同承担。据记者了解，全国农村义务教育阶段生均公用经费基准定额，目前中央初步考虑，小学生每年为300元，初中生每年为500元。这将大大超过各省现行的预算内生均公用经费标准。
三是建立农村中小学校舍维修改造资金的长效机制。对中西部省区农村中小学校舍维修改造所需资金，中央和地方按照5∶5的比例共同承担；东部地区主要由各省自行承担，中央适当给予奖励。据财政部官员介绍，目前中央暂定的补助标准是西部地区校舍每平方米400元，中部地区每平方米300元。
四是“巩固和完善农村中小学教师工资保障机制”。“国发43号文”明确，中央继续按现行体制，对中西部地区和东部部分地区农村教师工资经费给予支持，省级政府要增加对本省内财力薄弱地区的转移支付，“确保农村中小学教师工资按照国家标准按时足额发放”。
以上“经费保障机制改革”，彻底改变了过去各级政府责任不明晰的问题，明确了农村义务教育“经费省级统筹、管理以县为主”。改革后，省级政府负责统筹辖区内义务教育的经费，县级则更多是一种管理责任。
具体说，今后省级承担“投入责任”，要统筹安排中央转移支付的资金，统筹确定省级及省以下各级政府的经费分担责任，统筹制定辖区内经费保障机制改革的各项具体政策措施，确定本省内寄宿生生活费的补助对象、标准及方式。县级政府更多承担“管理责任”，改革后，县级政府的主要任务是：具体负责把农村中小学各项经费全部纳入预算，科学合理地分配资金，确保资金及时足额到位。
如果上述改革目标能够顺利达成，可以预期，到2010年，中国农村中小学经费将较目前成倍增加，农村中小学经费短缺问题有望从根本上解决，公共财政全面覆盖农村义务教育将成为现实。
据财政部测算，新机制实行后，2010年当年各级财政农村义务教育经费投入，将比2005年增加约644亿元。2006年至2010年五年间，中央与地方各级财政累计新增农村义务教育经费约2182亿元，其中中央新增1254亿元，地方新增928亿元。
据财政部一位不愿具名的官员透露，2182亿元只是目前的初步测算数。新机制改革到位后，考虑到完善农村教师的工资保障机制等因素，中央和地方财政对农村义务教育的总投入肯定要超过测算数，而且会有相当大的增加。
“改革全部到位后，农民的教育负担会大为减轻，农村中小学面貌也会焕然一新。以一个有1000名学生的农村初中为例，到2010年，如按平均每名学生每年500元公用经费计算，学校每年就有50万元的公用经费，这还只是维持日常运转的费用——50万元可不是一笔小数目，这在农村甚至可建一所新学校。”财政部教科文司教育处处长董德刚对《财经》说。
西部先行
根据中央部署，2006年春季，西部12个省区和中部地区享受西部开发政策的自治州，首先免除农村义务教育学生学杂费。对免杂费造成的投入缺口，中央根据各省确定的“一费制”杂费标准，中央承担80%，地方承担20%。
其次，根据各省确定的农村义务教育生均公用经费拨款标准，中央和省逐步增加对西部地区中小学补助公用经费资金，提高公用经费保障水平。其中，中央承担80%，地方承担20%。
第三，对于校舍维修改造资金，则由中央和地方各承担一半。
为了确保改革后农村中小学正常运转，2006年春节前，中央财政已经把36.9亿元的补助资金下拨到西部12个省、新疆生产建设兵团和中部试点省份。其中包括免除学杂费补助资金30.2亿元，提高公用经费保障水平补助资金6.7亿元。
按照中央和地方分担比例，首批改革的省区应承担免学杂费资金9.3亿元。这些省区目前正对省以下的财政和教育部门相关人员进行政策和预算编制的培训，计算详细的财政分担数额，确保把中央和地方补助资金在春季开学前拨到每一所农村学校。
对于地方应承担的部分，中央明确指出：应由省级财政负责统筹落实，但原则上省级财政应“拿大头”。
2006年1月19日，财政部和教育部出台了《关于确保农村义务教育经费投入加强财政预算管理的通知》，明确要求“省级财政比较充裕的，省级财政应负担全部或大部分补助经费；省级财力下移较多或省以下财力相对充裕的，可以确定由各级财政分担”。
按照公共财政理论，预算分配在本质上是一种政治行为，它清晰地显示在政策制定者的眼里，什么才是政府的头等大事。由上述分担比例看，强化“中央和省级政府”对农村义务教育的投入责任，确是本届政府的一个工作重点。
记者从西部各省区采访得知，免杂费资金和补助公用经费基本上由省级财政承担，而校舍维修改造资金，各地一般由省级和市级、县级财政分担。
以人口大省四川省为例，根据省政府1月20日《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的实施意见》，对免学杂费所需资金，成都市自行解决，攀枝花、德阳、绵阳、宜宾四个相对发达的市按照省、市8∶2分担，其余市(州)全部由省财政承担；2006年提高公用经费补助资金，全部由省财政承担。对于校舍维修改造资金，三个少数民族自治州和民族待遇县由省财政全部承担，成都市自行解决。而前述攀枝花等四市按照省、市5∶5分担，其余市按照省、市8∶2分担。
据记者了解，2006年，四川省近千万义务教育阶段的农村学生以及城镇低保家庭子女将免除学杂费。加上为贫困家庭学生免教科书费和提供寄宿制生活补助，四川省对义务教育阶段学生的总资助金额将达到35亿元左右。
在内蒙古自治区，免杂费补助资金和提高公用经费标准补助，除了呼和浩特、包头、鄂尔多斯三市全部由市本级财政承担，其余九个盟(市)全部由自治区财政承担。校舍维修改造资金，除了前述三个盟市，全部由自治区财政承担。
内蒙古自治区财政厅调研员刘晔透露，2006年全年，中央财政对内蒙古的补助共计6.2亿元。自治区财政将为此增加投入1.6亿元。补助资金已经于春节前通过省级转移支付下拨，3月1日开学前应能拨到农村学校。
在内蒙古的县一级政府，此次改革，由于中央和省级全部承担了免杂费和补助公用经费的资金，除了呼市等三市，其他盟(市)所属各旗县并不需要为此专门增加投入。自治区政府规定，旗县应与盟市共同承担补助寄宿制学生住宿费资金，“盟市拿大头，旗县拿小头”；2006年的标准是小学生每人每天补助最少不低于0.5元，初中生不低于0.7元。
值得提及的是，宁夏回族自治区在此次改革中，不仅全面免除了农村学生的学杂费，而且一举免除城市义务教育阶段学生的学杂费。宁夏回族自治区财政厅教科文处副处长孙海慧透露，宁夏农村义务教育阶段共100万名学生，80万名农村学生免除学杂费后，只剩下20万名城市学生，因此省政府常务会议决定，2006年全区城乡一律免除义务教育学杂费。
未竟之业
此次深化农村义务教育经费保障机制改革，免除了占中国义务教育人口80%的农村学生的学杂费，把农村中小学公用经费和校舍维修改造资金全额纳入财政预算，是实现免费义务教育的关键一步，也是中国财政走向公共性的重要一步。
“为什么过去一直讲‘人民教育人民办’？一个很重要的原因就是财力有限，加之公共财政的理念尚未真正树立起来，不是不想办，而是办不到。”财政部教科文司教育处处长董德刚说。
免除学杂费是建设农村中小学财政预算制度的前提。农村中小学预算制度的实质，是政府首先全部承担中小学的各项开支，同时对学校经费实行严格的管理和监督。只要农村义务教育学校还在乱收费，那就意味着农民仍在替政府承担义务教育的成本。
但免除学杂费只是迈出了第一步，政府需要解决的问题依然繁重。
目前，中西部地区农村教师工资普遍偏低，中小学校“普九”负债严重。过去很多学校收取的学杂费，一部分用于学校正常运转，一部分给教师发放补贴，甚至不得不用来偿还债务。改革后，取消了学杂费和行政事业性收费，财政部和教育部三令五申，上一级补助的专项经费，只能用于学校正常运转，不得用于发放津贴、偿还债务。很多中西部试点省区官员担心，改革后，教师的实际待遇很可能下降。
对此，财政部官员明确指出：“这个改革主要解决孩子上学的问题，中央和地方的这笔钱一定要真正用于孩子身上。教师的待遇问题应该由另外的政策解决，不能用一个政策去替代另一个政策。”
对于教育负债问题，据财政部官员介绍，中央已要求把教育负债从农村中小学剥离到政府，由地方政府逐步化解。据全国人大《义务教育法》执法检查组2004年统计，全国“普九负债”大约为500亿元。这些负债将被中央纳入乡村负债的政策框架内解决。
在中西部地区，县乡财政大多是“吃饭财政”。此次改革，县级财政压力虽然并未明显加重，但由于免除学杂费杜绝了乱收费的借口，县级政府的教育收费事实上呈减少态势。有学者担心，在这样的情势下，如不能解决义务教育投入“历史欠账”，不把教育负债通盘予以考虑，中央和省级新增的补助资金难免被挤占、挪用。
正是基于这种危险，在春节前召开的培训会上，教育部和财政部官员屡次重申，免除学杂费资金、补助公用经费资金、校舍维修改造资金是财政专项资金，不得用于人员经费、基本建设投资和偿还债务。同时，改革前，各级财政原来安排的中小学预算内公用经费要继续保留，严禁用免学杂费补助资金冲减、抵顶财政预算内生均公用经费拨款。
1月19日，财政部和教育部更是联合发文强调：对于县级政府没有全部落实上述三项经费的，省级财政部门要相应扣减该县的税收返还和一般性转移支付，专项用于农村义务教育经费投入。省级政府未足额落实三项经费的，中央财政也将相应扣减该省的税收返还和一般性转移支付。
除了上级政府的监督，社会和民众对中小学预算的执行和监督或许更为重要。一些经济学者担心，农村中小学建立预算制度后，到底谁来监督预算的执行？政府违背预算规定后谁来处罚？校长和公众如何有效监督县级政府？这在当前无疑是巨大的挑战。
“改革后，如果一个县长没有足额给中小学拨款，在现存体制下，谁来监督和处罚？中小学预算制度建立后，县级人大从法律上对预算具有审查和决策权，但这种监督如何变为对政府预算行为的实质性审查？如何成为基层政府悔过自新的动力？这显然是一个短期难以解决的问题。”农业部农村经济研究中心研究员蒋中一警告说。■
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