三农：新政之忧

　　“少取”之外,“多予”更将成为“三农”新政的重点,且重在破旧立新的“放活”将成为最大难点,决定着新一轮农村改革的成败

　　□ 本刊记者 常红晓/文

　　强势惠农之举,在2005年来得竟是如此密集,对新一届中国政府来说还是第一次:农业税 在这一年成为历史;中央和地方财政对农民参加合作医疗的补贴翻番;两年内彻底免除农村义务教育学杂费已成定局……

　　这预示着一个迹象——中国城乡关系将进入“新拐点”,国家不再从农业汲取剩余,农民有望享受国民待遇。

　　但是,“三农”沉疴累积已久。在改变城乡二元结构的路途上,取消农业税只是第一步,未来的改革将更加困难。执政者需要有壮士断腕的政治勇气,适时推进全方位政治经济体制改革,重整城乡、工农利益格局。

　　“六字方针”成形

　　在处理国家与农民的关系上,“多予、少取、放活”的总方针,成型于2003年以后。

　　改革从“少取”起步。2000年,中国在安徽省试行农村税费改革;至2005年底,中国从法律上正式取消农业税,此前,更取消了乡镇“五项统筹”、村级“三项提留”、教育集资等专门面向农民的不合理税费。目前,“少取”的任务已接近完成。

　　“多予”,则是大幅度增加对农村义务教育、公共卫生和合作医疗、农村基础设施的支持,同时对农民给予“直接补贴”,包括“粮食直补”、“良种补贴”、“农机补贴”等。2003年,中国首次由财政注资启动新型农村合作医疗试验;2005年8月10日,政府决定加快新型农村合作医疗进程,中央财政对参保农民的补贴从每人每年10元增加到20元,地方财政对农民的补助也随之同比例增加。原定2010年前新型合作医疗基本覆盖中国农村的目标,被提前到2008年。(参见《财经》2005年第17期“提速农村合作医疗”)

　　至2005年底,被称为“农村义务教育财政保障机制改革”的巨额财政注资计划启动。未来五年内,各级财政将新增2182亿元支撑农村义务教育全免费,其中中央财政新增1254亿元。(参见《财经》2005年第26期“农村义务教育免费新政”)截至1月下旬本刊发稿前,该项改革已进入实施阶段,中央财政对西部12个试点省份已预拨36.9亿元。

　　2005年除夕临近的时候,12月28日到29日,中央农村工作会议召开。温家宝总理再次提出“三个不低于”的“多予”政策,即2006年“国家财政支农资金增量要高于上年,国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年,其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年”。

　　而所谓“放活”,则更多地指向“农村体制改革”,借此释放农民的主体性、创造力,主要包括征地制度改革、粮食流通体制改革、农村综合改革、农村金融体制改革等。

　　观察家指出,在未来一段时间,“多予、少取、放活”依然是中国政府推进农村改革的总指针。“少取”之外,“多予”更将成为“三农”新政的重点;而重在破旧立新的“放活”将成为最大难点,决定着新一轮农村改革的成败。

　　“新政”后遗症

　　“多予、少取、放活”六字方针已成共识,但在贯彻执行中并未如想象中顺利。

　　农村金融体制改革就是一个典型案例。虽然农村金融体制改革早就呼声甚高,但是至今真正有实质性动作的只有农信社改革。始于2003年7月的农信社改革也由于制度设计的缺陷、中央和地方的博弈,至今难言成功。

　　农信社改革把农信社管理权下放到省级政府,中央银行以专项票据和专项再贷款两种方式,安排1680多亿元支持农信社改革。但因央行票据不用偿还,各省都不约而同申请票据支持。地方为达到申请条件,多强迫基层干部和农民、职工入股,把农信社增资扩股变成了一场争夺中央资金支持的游戏。

　　同时,大多数省相继成立省级信用联社,作为农信社的新“婆婆”,有的甚至上收县级农信社“用人权”,行政干预隐患重重,农信社内部治理结构并没有根本改善,农信社扶持“三农”的能力依然有限。

　　“三农”问题盘根错节,“按下葫芦浮起瓢”几乎成为家常便饭。税费改革前,农业税、“三提五统”一直是乡村治理的经济基础。所谓“三提五统”,是乡镇“五项统筹”和村级“三项提留”的简称,其由农民缴纳,主要用于乡村办学、计划生育、民政优抚、公路建设、支付村干部工资和办公经费等。

　　按照现代公共财政的原则,“三提五统”作为公共事业和公共管理经费,本应由财政承担。取消农业税及其他税费,加大对农村公共事业的财政投入,本质上并非什么“惠农之举”,不过是恢复了财政的本来面目。可是,取消农业税,由于相关配套改革没有同时并进,最大的后遗症就是乡村治理失去经济基础,农民负担反弹的压力依然存在,很多惠农政策在执行中难免大打折扣。

　　已有迹象表明,由于乡镇机构改革滞后,免征农业税后,农村乱收费已向教育、医疗卫生和公共服务领域转移。在中西部很多地方,农民外出打工、结婚登记、新建房屋等都要交纳不菲的费用。中部地区有的省份,一些乡镇至今仍在向农民征收所谓“农业税”。

　　或许,数千亿元乡村负债,更是新一届领导人的心腹之患。据1999年农业部调查统计,全国乡村两级债务约为3600亿元;另据专家估计,目前这一数字可能增至6000亿元之多。对此巨额债务,中央的政策是“制止新债,摸清底数,明确责任,分类处理,逐步化解”。

　　2005年7月12日,国务院办公厅发文,要求“坚决制止发生新的乡村债务”。但究竟如何处理已经形成的巨额“旧债”,至今没有明确的说法。如果乡镇和村级组织长期负债运行,谁能保证中央的各项支农资金不被用来填补“债务黑洞”,以解燃眉之急?中央加大农村义务教育投入和合作医疗基金补助力度,同样也面临这样的道德风险。

　　为了应对窘境,以乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、县乡财政体制改革为核心的农村综合改革,从2004年7月正式启动,但目前步伐依然艰难,表现出一个不彻底的改革方案在现实中的尴尬和进退失据。

　　据财政部统计,2002年以来,中央财政为推行税费改革,每年都要转移支付数百亿元,2005年则高达664亿元。但改革前全国乡村两级正常运转的费用是每年1250亿元左右,中央的转移支付远不能弥补税费改革带来的资金缺口。

　　为此,政府开出的药方是撤乡并镇,推进农村中小学布局调整,精简乡镇机构和财政供养人员。可以说,正是税费改革作为一种“倒逼机制”启动了农村综合改革。

　　但自上而下的综合改革,需要依靠基层强有力的执行体系。这就出现了一个悖论:一方面,乡镇机构和人员需要精简和分流;另一方面,改革的执行者又是当初把这些乡镇机构填满的人。在这样的体制背景下推进乡镇机构改革,其绩效无疑会大打折扣。

　　城乡关系“新拐点”

　　从根本上说,“三农”新政的目标,不仅仅是减轻农民负担,更重要的是全面清理旧体制下的“农村税费体系”,正本清源,告别偏重城市的财政体制,建立覆盖城乡的公共财政制度。

　　这一思路的形成早有端倪。2004年10月,中共中央总书记胡锦涛在十六届四中全会上,首次提出“两个趋向”的论断:一个国家在工业化的初期,总是从农业中汲取积累,发展工业;但工业化发展到一定阶段后,工业就应该反哺农业,城市就应该支持农村。

　　2004年底,胡锦涛在中央经济工作会议上更指出:中国整体上已经到了“以工促农、以城带乡”的发展阶段,应该更加自觉地调整国民收入分配格局,更主动地解决“三农”问题。此后,在中共中央关于制定“十一五”规划的建议中,“建设社会主义新农村”作为未来五年的农村政策目标被提出来,引发公众广泛关注和热烈讨论。

　　其实,正如学者所言,“新农村建设”并不是什么“新说法”,甚至在1949年前就有这样的口号和社会试验。但在进入21世纪的今天,“新农村建设”的目标仍然具有重大意义,它标志着国家和农民关系的大转折。

　　首先,今后的中国政府将不再继续剥夺农民和汲取农业剩余;其次,在国民收入的分配上,农民作为弱势群体,将受到来自国家的更多支持和保护;更重要的,中国农业和农民将进一步融入世界贸易体系,在分享现代化成果的同时,也将承受经济全球化的压力。

　　与过去笼统地强调加快推进城市化不同,“新农村建设”标志着中国高层开始冷静、务实地面对现实问题,着手解决影响统筹城乡发展的核心问题。

　　中国官方为“新农村建设”设定的最终目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”,但是达成这一目标的措施并不明朗。很多人从“新农村建设”中各取所需,有的看到了小城镇建设的契机,有的则更强调发展农村基础设施的“新村建设”。

　　其实,新农村建设绝非简单的小城镇建设或“新村建设”,其核心仍然是遵循现代市场经济的一般规则,坚持市场化取向的改革,推进农地制度改革,建设公共财政体制,推动农村治理转型,统筹城乡协调发展——这已耳熟能详,甚至有点老生常谈,却是中国农村改革与发展的正途。

　　显然,农村税费改革源于上个世纪末期的“农村发展危机”,是一种“危机导向型”的改革;而税费改革的历史恰恰证明,这样的改革不仅成本巨大,而且后遗症很多。“无农业税”时代的中国执政者应该能够“未雨绸缪”,改变“危机导向型”改革的被动状态,及早做出政治决断,全面筹划并推进“综合改革”。这将最后决定中国的命运。-

　　“三农”改革新要点

　　“三农”改革的要点可以概括为“钱”、“粮”、“地”、“人”四个字,即农民收入、粮食生产和流通体制改革、农村土地制度改革、农民的出路问题。

　　钱:2005年,全国28个省减免农业税,给予种粮农民直接补贴等,农民负担明显减轻,绝对贫困人口减少220万。但是,由于化肥、农药等生产资料大幅涨价、教育乱收费居高不下、禽流感疫情打压消费,抵消了农村税费减免的政策效应。

　　据农业部数据,2005年农民收入预计实际增长6%,低于2004年的6.8%,也低于城市居民收入增幅。城乡差距未能缩小,2004年城乡居民收入之比超过3.21∶1,而1978年这一比例是2.57∶1。

　　粮:据农业部数据,2005年粮食产量超过9600亿斤,超过2004年的9389亿斤,基本接近官方统计的国内消费量,国内粮食总库存也增至3000亿斤,粮食市场价格平稳,决策者有望消除对粮食安全的担心,国有粮食流通体系进入实质性的改革。

　　但是,高达数千亿元的粮食财务挂账(“老账”)、100多万人的国有粮食企业职工(“老人”)、国有粮库高价收购的粮食(“老粮”),如何消化、分流、处置,仍是对决策者极大的考验。

　　地:2005年,最高人民法院出台了《农地承包法》的司法解释,《物权法》草案首次提出“农地可以有条件抵押”,并接受全国人大常委会审议,但农地集体所有制缺乏决定性突破。

　　自2005年10月1日起,广东省农民土地可有条件进入一级市场,并与城市土地“同地、同权、同价”。全国性的“农地入市”办法,受制于现行《土地管理法》,虽然国土资源部早就起草完毕,至今未能出台。

　　人:2005全国有21个省份进行村委会换届选举,但村民自治和村务公开之效依然未如人意。户籍制度改革没有大动作,中国农民依然没有自由迁徙的法律权利。2004年初,中央1号文件就要求“推进大中城市户籍制度改革,放宽农民进城就业和定居的条件”,有关改革文件至今未能出台。

　　由于政府的监管不力和服务缺位,农民工作为产业工人的主体,工资低廉且多有拖欠,更不能享有基本社会保障。

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    中国2006：反思之年

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