北京财政直补农民养老

　　北京市从2006年1月1日开始实行农村养老保险制度，其特点是财政直补参保农民和城乡社保衔接，但距离真正的城乡社保一体化依然路途遥远

　　□本刊记者常红晓／文

　　从2006年1月1日起，北京市的320万农民，只要年满16周岁，就可以参加农村社会养老 保险，退休后便可与城里人一样领取养老金。

　　2005年12月8日，一份名为《北京市农村社会养老保险制度建设指导意见》(下称《指导意见》)的文件正式出台。目前各区县正在据此制定相应的实施方案。这标志着北京市农村社会养老保险制度改革全面启动。

　　根据北京市计划，到2010年，全市享受领取养老金的农民将达到应保农民总数的60%左右。而截至2005年9月底，北京市农民累计参保人数为38.2万人，仅占应保人数的25.5%。这意味着，五年内北京的参保农民至少要增加52万。

　　“北京的大兴、通州等五区县先行一步，2006年争取其余八个郊区县出台实施办法。”北京市劳动和社会保障局农村社会保险处(下称北京市劳动保障局农保处)副处长刘龙体告诉《财经》。

　　从“政策扶持”到“政府补贴”

　　2004年前，北京市也搞过农村社会养老保险试点。不过，那时的养老保险，政府基本上没有投入，只是“予以政策扶持”，实行完全的个人账户模式，农民的养老金待遇完全取决于其个人账户积累。

　　由于农民收入有限，交费标准低，最后领取的养老金很低，而且常年不变，农民参保积极性不高。

　　一个明显的例子是北京市通州区。该区1992年9月启动农村社会养老保险，到2003年底累计有29735人参保，保险金总额只有4736万元，人均保费不到1600元。参保农民“退休”后每个月平均只能领取110元，仅比当地农村低保标准高出10元。

　　在通州区，更有一些农民由于当初投保额过低，目前每个月只能领取数10元，最低的每月只有1.8元。而2004年北京农民的年人均纯收入已达到7172元。在通州区劳动和社会保障局农村社会保险管理中心主任刘俊杰看来，“这实在是一个可笑的数字”。

　　此次新一轮农村社保改革，明确把过去的“政府扶持”改为“政府补贴”，即“个人缴费、集体补助、政府补贴”，突出各级政府对农民参加社会养老保险的责任。

　　据了解，北京市财政未来五年每年预计安排5000万元，具体补贴标准是：平原区县每个农民每年25元，山区区县35元；并将纳入财政预算管理，专款专用。

　　市财政之外，区县财政也要相应地补贴。据北京市劳动保障局农保处副处长刘龙体介绍，各区县对农民的补贴不会低于市财政的标准。市级和区县财政的补贴全部进入农民社会养老保险个人账户。

　　以海淀区为例，区财政对农民参保的补贴主要分为三部分：一是年度参保补贴；二是对男55岁以上、女50岁以上的农民，政府分五年给予过渡性补贴；三是男女分别达到60、55岁后，政府一次性给予其个人账户600元的补贴。

　　朝阳区的政府补贴则达到农民社保费总额的30%。自2005年6月1日开始，农民参加农村社保的资金由区财政、村集体、个人按照3∶5∶2的比例分担。

　　除了财政补贴，《指导意见》还要求：“各郊区县政府应安排一定比例的资金，作为待遇调整储备金”，以改变养老金发放标准一成不变的情况，具体比例和数额则由区县政府自行确定。目前，各区县政府正在进行实施方案的测算，2006年上半年内各区县的方案应能出台。

　　按照新的改革方案，今后北京的农村社保不再是完全的个人账户模式，而是实行“个人账户和待遇调整机制相结合”。

　　“农村社会养老保险是建立农村社会保障制度的核心。北京是全国第一个在全市范围内对参保农民实行财政直接补贴的省级行政区，北京市农民因此有望率先享受国民待遇。” 劳动和社会保障部农村社会保险司综合处处长卢海元如此评价。

　　还有一个变化是，过去北京市各级农村养老保险管理中心是自收自支的事业单位，每年从保险费中提取3%的管理服务费。此次《指导意见》则明确规定：“农村社会养老保险管理机构不再提取管理服务费，人员和工作经费列入同级财政预算。”

　　基层农村社保管理人员对此表示赞赏，认为这是统筹城乡发展的必然。目前全市13个郊区县中，已有12个农保经办机构改为全额拨款事业单位。

　　“城保”“农保”衔接悬念

　　中国至今仍存在严重的城乡社会分割体制。在社会养老保障上，农村和城市的“城乡分治”表现得同样严重。北京这次改革就此会有什么变化？

　　根据《指导意见》，为解决农民转为市民后农村社保与城市社保接轨、北京市农民工参加城镇养老保险后再转回农村等问题，此次改革设置了城乡社保相互衔接的制度通道。

　　《指导意见》规定，已经参加农村社保的农民，在全村整建制转为城市户口后，其农村社保个人账户资金可分别划入城镇基本养老保险统筹基金和个人账户。有此规定，北京每年为数不少的农转居人员将来办理城市社保，就有了养老资金转移的依据。

　　但问题在于，北京的城镇社会养老金支付标准大大高于农村，这些农民要按照城市标准领取养老金，可能还要另行补交不菲的保险费。知情人告诉记者，对这些农民而言，所谓的“社保城乡接轨”，只是农民社保“资金的转移手续接轨”，并非意味着农民进城后就自动享受城镇社保标准。

　　不过，此次改革对北京市农民工群体应该是个福音。《指导意见》规定，北京市农民工参加本市城镇社会养老保险的，如果将来回到农村，可以把自己在城镇的社会养老保险资金全部转入农村养老个人账户，亦即“城保”转“农保”。

　　这是此次社保改革的一大亮点。此前北京市鼓励本市农民工参加城镇社会养老保险，但对不符合按月领取养老金规定的农民工，退休后只能一次性领取个人账户的资金，其用人单位的交费实际上就留在城镇社保体系内。新制度打通了“城乡衔接”渠道，农民工退休后不仅可以领取原个人账户的资金，原用人单位的缴费也可进入农村社保的个人账户，从而实现了最低程度的权利公平，事实上提高了农村工的养老保险待遇。

　　但是，欲真正实现“城乡社保”的衔接，仍将是一个漫长的过程。社会保障专家指出，此次改革所确立的“城乡社保衔接”只是第一步，离真正的城乡社保接轨距离尚远。

　　原因之一是农村社保属农民自愿参加，而城镇社保则是强制参加。据北京市劳动保障局农保处官员介绍，之所以如此，主要是北京农民的收入还不够高，各级财政的补贴能力有限；同时各区县的经济发展不平衡，也很难“一刀切”。

　　更重要的差别在于，城镇社会养老保险是北京市级统筹，由市、区财政兜底；而农村社会养老保险是县、区统筹，财政并不兜底。没有财政兜底，目前的农村社会养老保险更像一种商业养老保险。

　　“农民社保还是基金自求平衡，以收定支。”通州区劳动保障局农保中心主任刘俊杰告诉《财经》。基于此，目前农村社保的筹资机制仍以个人和集体交费为主，来自政府的补贴依然太少。据记者了解，县区级政府对参保农民的补贴标准不一，普遍不高，而市级财政对参保农民的补贴每年不过25元或35元。这对农民来说，并不构成巨大的诱惑。

　　更愿参加城镇养老保险

　　“目前的制度设计，从本质上仍然是个人账户积累制，村组集体的钱，农民的钱，财政的补贴，全部进入个人账户，基本上是‘自己吃自己’，与参加城保的待遇根本没法比。”通州区劳动和社会保障局农保中心主任刘俊杰说。

　　或许，村组集体的经济实力更是农村社保面临的巨大挑战。按照北京市《指导意见》，农民参保，除了政府补贴，村组集体要拿大头。但不同的村组，集体经济发展很不平衡，富裕村或许有能力给农民交费，穷村要给农民大量补贴就很困难。

　　据记者了解，通州区共有483个行政村，村集体净资产为正数的440个，有43个村资不抵债。而农村税费改革后，有227个村难以维持正常运转。在这样的情况下，搞农村社会养老保险，对村级组织无疑是巨大的压力。

　　也因此，通州区目前试点的13个村，大多属于用征地补偿款和安置补助费给农民交养老保险费。通州区2004年初的试点起初就定位于“失地农民社会养老保险”。

　　参保农民的交费压力也是个现实问题。以通州区2004年参保标准为例，一个30岁的男性农民，如果想30年后每月领取200元养老金，财政每年补贴96元，共补贴30年，个人则需一次性交费12410元；而如果想领取每月900元的养老保险，财政每年补贴只有58元，个人则需交费高达63869元。对大多数农民而言，这不是一个小数目。

　　北京市财政局科研所吴凤认为，真正意义上的社会养老保险，必须同时具有三个基本的特征：一是以保障基本生活为原则；二是国家强制性，通过法律法规强制实施；三是由国家财政兜底。但北京农村社会养老保险的特点是自愿参加，个人存钱个人用，社会化程度低。更重要的是，“政府职责不清，如劳动保障部门、

财政部门在基金积累出现问题时如何承担责任，都没有明确界定，至多介于商业养老保险和社会养老保险之间。”吴凤指出。

　　通州区马驹桥镇北海村支部书记王玉生告诉记者，他家的土地被征用后，自己从土地补偿款中拿出7340元参加了通州区的“农村社会养老保险”，预计60岁后每月能领取养老金300元。

　　“我希望国家尽快给我们转为城镇户口，养老保险上也参加城市社会养老保险，享受与市民一样的待遇。”王玉生说。-