规则强国——从多哈回合香港会议起步

　　香港部长级会议是中国入世4年来，第一次全面参与并正式影响WTO。而WTO的本质是规则谈判，中国能否争取主动，在国际规则的制订中获得更多话语权？

　　□记者 吴金勇

　　2005年12月的香港，世贸组织部长级会议第一次在中国召开。这也是中国第一次全面 参与并正式影响WTO。

　　2001年12月正式加入WTO的中国参与了2003年坎昆会议。但由于坎昆会议矛盾重重并最终失败，中国参与和影响的程度很小。而据国家商务部介绍，此次香港会议，中国很早就开始准备，派出的90人代表团，包括了来自商务部、农业部、财政部、发改委、海关总署和常驻WTO代表团等多个机构的官员、专家。

　　中国商务部部长薄熙来说：“中国格外珍惜这次参与国际经贸规则制定的机会。”

　　疲劳的胜利

　　“‘规则制定者就是受益者。’这是中国当年准备入世时的一句口号，也是中国入世的目的。”对外经贸大学中国WTO研究院卢进勇教授对《商务周刊》说。从这个意义上说，香港会议是中国从规则中主动受益的开始。

　　1999年西雅图会议的失败，使WTO的发展进入困境。其后2001年《多哈宣言》勉强通过，启动新一轮多边贸易谈判，2003年的坎昆会议因发达国家不肯在农业补贴问题上做出实质性让步而失败，“多哈回合”谈判随后陷入停顿，原定于2005年1月1日前结束“多哈回合”谈判的目标遭遇挫折。WTO很长时间被悲观情绪笼罩，让人们把并不乐观的目光投向在香港举行的世贸组织第六届部长级会议。

　　经过6天马拉松式的多边博弈，来自世贸组织149个成员的5800多名代表和2000多名非政府组织代表，于12月18日晚通过《部长宣言》，内容主要包括发达成员和部分发展中成员同意2008年前向最不发达国家提供免关税和免配额市场准入；发达国家2006年取消棉花出口补贴，2013年底前取消农产品出口补贴。

　　“这次会议使多哈回合谈判取得的进度达到了60%，特别是令人关注的农产品贸易争议得到局部解决，也反映了中国的关切。”薄熙来说。

　　据薄熙来介绍，《香港宣言》最后达成的文本，有四条跟中国密切相关。宣言第58段规定：“由于新成员在加入世贸组织的谈判中作出了广泛的承诺，新成员的特殊情况将在谈判中予以考虑。”这意味着在今后的谈判中，要对包括中国在内的新成员所享受的特殊和差别待遇作出具体规定，以减轻这些新成员在新一轮市场开放中的压力。

　　宣言第7段规定，发展中成员可以自主指定一定数量的农产品作为特殊产品并有权使用特殊保障机制。这样，中国一些弱势农产品就可以得到一定程度的保护，免予减让或少作减让。即中国不管是作为新成员还是发展中成员，在农产品方面可以获得特殊产品和特殊保障机制的保护，享有免减和少减的特殊和差别待遇。中国一直要求的特殊和差别待遇在宣言中已经得到明确、具体的体现。

　　第三，宣言第5段规定，没有综合支持总量的发展中成员的“微量允许”可以免予削减。薄熙来表示，中国现在所用的微量允许实际上微不足道，仅有3亿美元；美国实际用的是70亿美元，欧盟还要大得多。在这种情况下，由于中国加入WTO的时候对综合支持总量的承诺是零，这意味着中国在多哈回合谈判中不需要对农业的国内支持再进行削减。

　　第四，宣言第14、15段规定，非农产品减税公式采用多个系数的瑞士公式，而且发展中成员的灵活性条款是谈判模式的有机组成部分。这既有利于促进世界范围内工业制成品的市场开放，也有助于发展中成员对一些敏感产业给予适当的保护。

　　尽管这些成果来之不易，但薄熙来也指出，香港会议取得的进展实际上非常有限，他说：“这轮谈判有突破，是朝着正确的轨道迈进的一步，但只是‘破题’，差得还很远。”

　　香港会议只是向多哈回合谈判完成迈出的一小步，这一小步却是6000名代表痛苦地熬出来的。

　　香港会议期间，各类高官会、专题部长会、协调组磋商、双边会谈穿插其中。中国代表团的各路人马不停地在各会场间穿梭。

　　12月13日一早，在正式会议开幕之前，薄熙来和农业部副部长牛盾就出席了G20部长会议。薄熙来在会上两次发言，阐述中国政府在农业谈判等问题上的立场；当天下午，进行大会开幕式；当晚10点30分，谈判进入小范围实质磋商阶段。WTO总干事拉米和大会主席曾俊华召集了26个成员部长参加小范围“绿屋会议”。在人员拥挤、氧气稀少的“绿屋”里，中国代表团的薄熙来、孙振宇、牛盾、易小准四人自始至终参加了会议的讨论，直到次日凌晨3点才走出会场。

　　14日早晨，新一天的紧张日程又紧锣密鼓展开。上午11时，香港会展中心响起了中国的声音，薄熙来在大会上发言称，“中国仍然是一个地地道道的发展中国家，必须享受特殊差别待遇”。晚上10点30分，薄熙来、孙振宇、牛盾、易小准再次出现在“绿屋会议”上。会议开始讨论农业、“非农”和发展等实质性议题。待薄熙来一行走出狭小的会议室，已经是15日凌晨3点半。

　　15日，薄熙来分别与世贸组织总干事拉米以及日本、巴西、肯尼亚、土耳其、南非、塞内加尔和德国的贸易部长进行了8场密集会谈。此时，G20、G33以及各议题协调员召集的各种会议正在同期进行。中国代表团在各种多边场合努力阐述着中方的立场和主张。

　　据曾俊华介绍，为推动谈判取得进展，6天会期中，“绿屋会议”的时间累计已超过100小时。“绿屋会议”给薄熙来留下了深刻记忆：“绿屋是一个环境很差的屋子。好客的香港人提供了很多可供选择的场所，但世贸组织选择了一个最小的、最狭窄的屋子，而且把这个屋子分开两半，我们坐的地方都很局促。地方很小而且要谈那么长的时间，尤其是到了凌晨，里面的空气不是很好。据说这是一种谈判的逻辑，让谈判参与者在狭小拘禁的环境里，尤其是半夜谈判，精疲力竭的时候就容易达成协议。”

　　“时间、强度、毅力、智慧是对谈判能力的考验，但这种考验是最有价值的。”卢进勇说，“WTO的本质就是规则谈判，而谈判就是对国际规则参与的具体表现。”

　　规则弱国与规则强国

　　在2001年入世前，中国还谈不上能够对WTO规则有影响。

　　“1986年申请‘复关’，是中国适应国际规则的开始。”原商务部条法司司长张玉卿对《商务周刊》说。张本人参与了中国“复关”与“入世”的全过程。

　　据张玉卿介绍，原先中国的法律体系主要是根据国内需要确立的。通过与国外谈判、交流，从1999年11月与美国达成双边协议后，中国开始清理国内法律法规，对外贸管理、知识产权、外商投资等重要经济法律进行了全面修改。中国原先控制进口主要依靠配额和关税，随着这两种手段越来越弱化，加入WTO的当月，中国颁布了《反倾销条例》、《反补贴条例》和《保障措施条例》，2004年又修改了《对外贸易法》。

　　入世前需要适应规则，入世后就是影响规则，在贸易谈判和提案这两个影响规则的途径上，中国都才刚刚起步。

　　2001年中国成功入世后不久，商务部即为新一轮多哈谈判组建了贸易与投资、贸易与环保、贸易与农业三个咨询专家组，为前线代表团提供有价值的报告和学术支持。

　　据专家组一位成员介绍，他们曾与马来西亚、印度、古巴等6国共同提出《关于投资者与投资母国义务的提案》，内容是在多边投资中不仅要考虑母国利益，也要考虑到东道国利益，而母国有义务约束自己的投资者。“WTO一向鼓励成员国提出议案，这是成员国的一种权利。”卢进勇说。

　　该提案是为坎昆会议准备的，但坎昆会议没有启动投资谈判就破裂了，提案只能搁置。到目前为止，中国在多哈回合谈判中的提案总数超过40个。本次香港部长级会议，WTO各成员提出了大量提案。据透露，与规则谈判相关的提案，美国提了30个，日本、韩国、中国台湾等在内的联合小组提了26个，澳大利亚提了28个，而中国仅提了5个。

　　在此方面，中国不仅与发达国家相比有差距，就是与同为发展中成员的巴西、印度相比也有不足。印度、巴西的提案不仅数量多，而且大部分为真正涉及条款的修改，相比之下，中国的提案都只涉及技术性问题。

　　“这是可以理解的。印度和巴西比中国在GATT(关贸总协定)和WTO中的历史悠久，经验丰富。”原商务部条法司司长张玉卿对《商务周刊》说。

　　卢进勇教授也指出：“印度是老成员，熟悉规则，而且在国际舞台上一贯以发展中国家领头人和代言人自居，他们懂得利用规则制定谋取利益。”

　　“我们应向印度、巴西等发展中国家学习，积累经验。从中也能看出中国目前国际贸易管理体制上的一些问题。”张玉卿说。

　　据说商务部内部流传有一句话：“2005年我们是纺织部，2006年可能又变成了钢铁部、汽车部。”一些商务部官员指出：在多边和双边谈判中，国家投入力量不够，人才缺乏，基础研究差，智囊机构给予的支撑力量不够。商务部世贸司只有几十人，显然难以应对越来越多与WTO相关的争端。更让他们犯难的是，一些谈判结果还不被其他部委和公众认同。

　　“WTO工作的门槛很高。”张玉卿介绍，WTO是一个规模宏大的法律体系，由一部基本法、三个总协定(即货物贸易多边协定、服务贸易总协定、贸易有关的知识产权协定)和一个争端解决协定，以及系列分协定所构成。这些协议协定一直在部长级会议中完善，在各种谈判中发展。因此，从事WTO事务需要极强的有关贸易、法律、知识产权等多方面的知识。

　　国外参与WTO谈判的主要人员是专门的技术官僚和专业人士，而中国则主要由政府官员组成。“国外丰富的国际谈判经验是几代人积累下的，而中国政府没有这个层次和机制，许多青年人业务成熟之后就会离开政府，政府又要培养新的青年人，工作上无法延续很小。”张玉卿说。

　　“要参与规则制订，不仅要求谈判人员素质高，而且还需要各部门协调默契。”商务部产业损害调查局局长王琴华对《商务周刊》说，“我们应建立一个机制把现有商务部、各部委及各行业专家、律师事务所等中介机构的各种资源和智慧整合为一体，否则中国在WTO中的话语权很难提高。”

　　149个成员的艰难博弈

　　2005初，原定结束的WTO多哈回合谈判陷入僵局，美国一些议员抱怨是WTO因素导致了美国贸易赤字屡创新高，提出美国应退出WTO的建议，虽然该建议被美国众议院筹款委员会反对而作罢，但WTO多边贸易谈判机制遭到了空前的质疑。

　　“从GATT到WTO是逐步扩权的过程，发展到目前WTO自己似乎难以驾驭了。”卢进勇说。

　　最初，GATT只是涉及与海关相关的降低关税。1974—1979年的东京回合则是讨论非关税贸易壁垒问题。第八轮乌拉圭回合开始加入了服务、投资和知识产权议题。“WTO由此开始进入一个国家内部了。”卢进勇说。

　　1997年的新加坡部长会议又扩大范围，提出了MAI即多边投资协定谈判，投资、环保、劳工标准与竞争政策四项内容也成为了谈判内容。

　　“现在，WTO已经涉及到一个国家的金融政策、财政政策、产业政策和知识产权等方方面面，所以WTO现在是越谈越难。”卢进勇说。而且根据规定，WTO在进行决策时主要遵循“协商一致”原则，即作为一个在全体赞同的基础上运作的组织，任何成员国的否决都可能推翻有关协议，只有在无法协商一致时才通过投票表决，且每一成员拥有一票。

　　目前WTO拥有149个成员，参加香港会议的人数高达6000人。WTO谈判中的复杂技术和法律问题一直被外界称为“少数人的科学”，在短暂的会期里由149个成员方和6000代表一起讨论，不同发达国家之间，发达国家与发展中国家之间，发展中国家之间要达成协商一致，博弈之难可想而知。毛里求斯的农业部长布雷尔即在香港会议上明确指出：“我们希望清楚地表明，如果我们的利益不能全部得到考虑的话，我们将遗憾地不加入任何协议。如果我们的要求得不到满足，在香港这次会议上将达不成任何协议。”

　　难度加大，使各大贸易国做出了几乎相同的选择。作为全球贸易额最大成员方的美国，已经从WTO最强有力的推动者变得对多边自由贸易不感兴趣。2002年8月美国总统布什获得“贸易促进权”以来，美国选择了新西兰、澳大利亚、智利以及非洲一些国家进入它的一体化自由贸易框架，这些国家或者对美国具有很强的地缘政治意义，或者与美国经济互补。事实上，美国已经把区域和双边贸易自由化作为“次优选择”，并以此给多边贸易的谈判对手制造压力。

　　欧盟尽管从未提出过退出，但欧盟本身已演变成WTO的竞争对手身份。从最初的6个国家发展到如今的25国，野心勃勃的欧盟东扩步伐仍在加快。25个国家统一市场、统一关税、统一货币、统一央行，劳动力自由流动，尽管统一的宪法受挫，但这个区域经济体的发展已经给WTO带来巨大危机感。

　　不仅如此，2005年年初，受时任WTO总干事素帕猜的委托，包括有“GATT之父”之称的美国法学家

杰克逊在内的8位全球最杰出的国际贸易法律和经济专家，在一份总结WTO10年得失的报告中明确表示：WTO也正在对发展中国家失去吸引力。

　　就在香港部长级会议召开之际，更为隆重的区域联盟——东亚峰会也同时召开。部长级会议是WTO的最高决策机构，由WTO的成员组成，每两年至少举行一次会议，出席的成员是各国商务部长和贸易代表。而东亚峰会的出席者均是各国总理、首相。中国、日本、韩国和新加入东亚同盟的印度、澳大利亚、新西兰，使这个地区性组织热情高涨，从10＋1变成10＋3，再扩张为10＋6，今后还要10＋N……

　　前中国首席谈判代表龙永图不久前感叹：中国人对WTO越来越不关心了。他解释说，中国人过去对加入WTO表现出了极大的关注，但现在他们不再关心WTO在谈什么内容了。龙永图认为，这证明了中国人对WTO多边贸易机制的失望，将贸易重点放在自由贸易区和双边贸易上。

　　“谈判越来越艰难是一方面，中国没有积极性主要还是因为目前的多哈回合，中国不在焦点之中。农业自由贸易问题主要在美国、欧盟和凯恩斯(巴西、澳大利亚等国)三大集团之间展开。”卢进勇说。

　　对此，张玉卿表示不解：“中国应更加重视多边，把WTO搞好。因为中国的利益更多的在多边里面。”

　　张玉卿的理由是，在西雅图和坎昆之后，各国把精力都转向区域贸易，有失偏颇。区域贸易是依据GATT第24条在多边框架下的区域合作，不能违背GATT第24条。另外他指出，中国目前正在谈判的双边和区域合作国家与中国贸易量太小，不是中国的贸易利益所在，中国为此投入大量的人力和物力，有些得不偿失。

　　“应当承认，WTO本身也面临着改革。但WTO仍有很强的生命力，中国应趁此时机发挥更大桥梁和规则参与作用，以世界第三大贸易国的身份推动WTO多边谈判前进，为自己争取更大长远利益。”张玉卿说。