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为促进国有商业银行防范风险、提高效益、规范管理，建立安全高效稳健的金融运行机制，2003年2月至10月，审计署组织17个驻地方特派员办事处，对中国工商银行(以下简称工商银行)总行及其21家分支机构2002年度资产负债损益的真实、合法和效益情况进行了审计。
一、基本情况
这次审计围绕“风险、效益、管理”，以检查内控制度为切入点，以审计资产质量为主线，以揭露重大违法违规问题为突破口，以从政策、制度和监管上分析原因、提出建议为目的，重点关注了银行风险较高的业务和对银行效益有重大影响的财务问题。
从审计情况看，近年来工商银行认真贯彻执行党中央、国务院关于金融工作的方针政策，通过加强财务管理和成本控制、实施全面风险管理、推进内控体系建设、加快技术创新、调整经营结构、加大呆坏账核销力度等措施，逐步加快银行商业化进程，各项业务稳步发展，资产质量有所好转，财务状况进一步改善，综合竞争力显著提高。自2000年扭转经营亏损局面至2002年底，该行累计实现经营利润891亿元，提取风险拨备529亿元，核销不良贷款和财务包袱922亿元，体现账面利润182亿元；2000年剥离部分不良资产后，当年首次实现不良贷款占比和绝对额双下降，2001年持续双下降，2002年资产质量得到进一步改善，不良贷款额和不良贷款率分别从年初的7 948亿元、30.12%，下降到年末的7 590亿元、26.01%，分别下降了358亿元、4.11个百分点；2000年至2002年，全系统共撤并1.1万个分支机构，分流富余人员13万人。但审计也发现，工商银行在经营管理、风险控制、财务核算等方面仍存在一些薄弱环节，一些分支机构违规发放贷款、违规办理票据承兑和贴现等问题时有发生。审计还查出各类涉嫌违法犯罪案件线索30起，涉案金额69亿元。
二、审计发现的主要问题
(一)票据业务方面。近年来，银行票据业务发展迅速，仅工商银行2002年累计票据交易就达8759亿元，比上年增长35%；票据融资余额957.8亿元，比上年增长44%。但同时，票据市场管理混乱的问题十分突出，主要表现为：一些地方大量无真实贸易背景的票据充斥市场，一些企业把银行票据当作低成本融资的工具；一些银行分支机构为了自身经济利益，不按规定办理银行承兑汇票的签发、承兑和贴现，甚至将票据业务作为虚增经营业绩、降低不良贷款率的手段，由此给不法分子套取银行资金造成可乘之机。经审计抽查，共发现违规办理银行承兑汇票承兑和贴现金额101.07亿元。在一些地方，甚至出现以提供虚假贸易合同、增值税发票为主要“服务”内容的公司，专门对无真实贸易背景的银行承兑汇票进行“包装”，帮助企业大量套取银行信贷资金，有的贴现资金被违规直接划到个人储蓄账户，造成较大风险。如洛阳芬莱商贸有限公司与银行工作人员内外勾结，2002年仅为大连实德塑料工业公司及其关联企业就“包装”银行承兑汇票4.92亿元。2001年以来，该公司通过此类“业务”共收取好处费216万元。
(二)城市建设贷款业务方面。由于城市建设贷款是近年来一些商业银行新增贷款投向的重要领域。但有的商业银行为了争夺这项贷款的市场份额，往往放松贷款管理，甚至违规发放贷款。从审计情况看，相当多的城市建设贷款存在贷款和担保主体不合规的问题，有的是违反规定直接向政府机关发放贷款；有的贷款由地方财政部门违规担保；有的贷款虽由地方政府控制的其他公司担保，但保证能力往往不足。由于一些地方政府超越自身财力搞城市建设，给银行城市建设贷款带来一定风险。如长春市东南建设有限公司贷款总额14.56亿元(其中工行贷款6.37亿元)，贷款本息由开发区财政局负责偿还，每年仅还息就需9000万元，而2002年开发区财政收支结余仅2900万元，还款压力巨大。
(三)个人消费信贷方面。个人消费信贷近几年呈快速增长趋势。但由于一些银行在风险控制和管理方面的措施没有跟上，致使一些单位和个人通过伪造虚假资料，骗取住房和汽车等个人消费贷款的问题时有发生，有的甚至是银行员工和不法分子内外勾结，合谋骗取银行资金。审计发现的突出问题有：1.以消费信贷名义经营谋利。如2002年上海市分行外高桥保税区支行向“姚康达”一人就发放个人住房贷款7141万元，购买住房128套，用于“炒楼”营利。2.利用虚假资料套取银行资金。如审计抽查北京市分行翠微路支行截止2003年6月末7.91亿元汽车消费贷款发现，汽车特约经销商和购车人通过提供虚假资料，骗取的银行贷款有9650万元，占抽查金额的12%。
(四)民营企业贷款业务方面。审计发现，不少民营企业采取关联公司相互担保等方式，从商业银行套取巨额贷款，造成信贷资金严重损失。如广东省佛山市民营企业主冯明昌利用其控制的南海华光装饰板材有限公司及其关联企业(以下简称华光集团)，自1996年以来，累计从工商银行广东南海支行取得贷款386笔、金额74.21亿元，截至审计日，尚有余额19.29亿元。审计贷款资金去向发现，冯明昌通过非法渠道直接提现1.1亿元，转入个人储蓄存折10.45亿元，其中部分资金被非法汇出境外。由于贷款被大量转移挪用，且大部分抵押物无效，上述贷款已形成重大风险。又如1994年以来，吉林省恒和企业集团有限责任公司等13家关联企业，采用多种手法合谋骗取银行贷款。截止2002年末，该集团累计向工行吉林省分行贷款28.06亿元，余额7.23亿元，其中面临损失3.66亿元。
(五)财务管理等方面。审计发现，工商银行在财务管理等方面还存在一些薄弱环节，其中一些突出问题已移交监察部、银监会处理。如北京市分行朝阳支行无视国家三令五申，不仅未按规定对1996年以前违规形成的账外资产2.18亿元进行清理，还将其中的1.21亿元“小金库”资金继续存放账外，并与1997年以后通过截留收入等方式形成的9 686万元账外资金一道进行账外经营、滥发奖金，造成严重损失。广东省分行1992年以来，通过自办经济实体广东南粤信托房地产开发有限公司以贷款形式向境内外累计投资13.57亿元，该行长期疏于管理，没有对南粤公司采取有效措施进行清理，也未及时开展境外资产保全，2000年南粤公司负责人李少鹏在境外变卖部分资产后携巨款出走，9亿多元国有资产难以收回。
三、审计处理情况和审计建议
对审计查出的工商银行各项违规问题，审计署已依照国家有关法规作出了相应处理；对审计发现的涉嫌犯罪案件，已移送司法机关。同时，针对审计揭露的突出问题，审计署注意从政策、制度和监管等方面分析原因，向国务院上报了专题审计报告，并将审计情况向有关方面作了反映。根据审计情况，审计署建议：
(一)国有商业银行应将改革的着眼点放在健全、完善内部经营机制上。从这些年审计的情况看，国有商业银行经营管理中之所以存在一些普遍性问题，其根本原因是商业银行尚未按照现代企业制度的要求建立起完善、科学、有效的内部管理和约束机制。有的分支机构为了完成上级下达的降低不良贷款率、增加收入等考核指标，往往只顾眼前利益，不考虑银行长远发展；有的为了部门或个人利益，不执行已有的规章制度，放松风险管理，盲目扩张业务，导致部分银行业务出现风险。因此，下一步国有商业银行应重点完善内部经营机制，真正建立起以防范风险为核心的内部控制制度和以银行长远利益为目标的自我约束机制。
(二)加强对国有商业银行分支机构“一把手”的监督制约。银行重大经济案件时有发生，与一些分支机构内部控制制度和风险防范机制不健全、不落实，特别是对“一把手”的监督制约机制不完善有直接关系。如前述广东省华光集团在骗贷过程中，尽管工商银行部分信贷管理人员也曾提出过异议，但由于对华光集团的贷款是由分支行“一把手”决定的，因此该集团从工商银行获得的授信额度和贷款余额始终在增加，银行风险也越来越大。在该集团贷款已出现重大风险的情况下，工行广东南海支行仍将这些贷款作为正常类贷款反映，当地有关监管部门也没有对此给予应有的关注。为有效防范重大经济案件给银行经营带来的损失，建议银监会和各国有商业银行采取切实可行的措施，加大对分支机构“一把手”的制约和监督。
(三)尽快对现行金融法规不完善的地方加以修订。例如，现行的票据法规要求，企业在办理票据业务时，仅需向银行提供增值税发票复印件。这就为一些企业和不法分子利用虚假增值税发票套取银行资金提供了可乘之机。另外，现行法规要求，银行在办理票据承兑、贴现、转贴现等业务时都要对票据贸易背景的真实性进行审核，但实际上在很多情况下(如异地贴现、转贴现)，这种审核是难以操作的，最终造成责任无法落实。建议银监会和人民银行抓紧对相关票据法规进行修订，应明确规定由承兑银行承担审核票据贸易背景的责任，并要求企业在开立承兑汇票时提供有关增值税发票原件；同时，银监会应进一步加大对承兑银行票据业务的监督力度，以尽快制止和纠正当前票据市场的混乱状况。
(四)加快银行电子信息系统的开发和利用。目前商业银行的信贷管理水平难以有效控制跨地区集团公司和关联企业间的贷款风险，致使一些重大金融诈骗案件时有发生。建议银监会和各国有商业银行总行加强电子信息系统的研究开发，并利用电子数据随时关注和分析分支机构的大额贷款情况和贷款企业情况，以及时有效防范各种风险。
四、审计发现问题的整改情况
国务院领导高度重视这次审计结果，在审计报告及有关的信息材料上作了重要批示，要求工商银行认真分析问题的根源，采取切实有力措施予以改进，同时要求各商业银行结合贯彻中央宏观调控措施进行一次普遍自查。工商银行针对审计发现的问题，采取积极措施予以全面整改，目前已初见成效：一是围绕加强内部管理、完善内控机制，开展了信贷和票据业务的综合整治，规范票据业务管理，抑制城市建设贷款风险，改进和加强个人消费信贷管理。二是彻底清理自办实体，改进清算系统，严格财务核算和管理。三是按照从严治行的方针，整顿管理较乱的机构，加强薄弱环节控制，对审计揭露问题涉及的336名责任人进行了严肃处理。
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