政府征地范围过宽 征地制度改革等待中央文件

　　本报记者 张刚 北京报道

　　8月23日，受国务院委托，国土资源部副部长李元向十届全国人大常委会第十一次会议作了关于土地管理法修正案草案的说明，草案对土地征用制度作出了相应修改。

　　“这次提请全国人大常委会审议的土地管理法修正案草案，还没有实质性的修改， 就是把征用和征收区别开了。”8月25日，参与征地制度改革中央文件起草工作的一位专家对本报记者透露。

　　上述专家向记者透露，国土资源部组织的几位专家已经开始准备集中，用3个月左右的时间进行中央文件的代拟稿的起草工作。他们或许还将提出土地管理法最终将修改哪些内容。此前，国土资源部党组8月5日在北京召开的事关加强土地管理制度建设的座谈会上透露，文件代拟初稿和完善制度的初步方案已经形成。

　　五年调研之路

　　国土资源部对征地制度改革的研究已历时5年。

　　1999年，修正后的《土地管理法》实施不久，国土资源部耕地保护司即与中国土地勘测规划院组成“征地制度改革课题组”，开始征地制度改革问题的研究。两年后，国土资源部还在东部9个城市启动了征地改革的试点。

　　2002年，中央财经领导小组办公室(以下简称“中财办”)也将征地制度改革的研究列入其当年重点调研项目。

　　于是，中财办与国土资源部课题组合作，在2002年进行了一次针对征地制度的大规模调研。联合调研组在16个省开展同步调研，还分成4个调研组进行实地案例调研，调研做得很扎实。

　　调研中暴露出来的最突出问题有政府征地范围过宽、对失地农民的补偿标准过低、失地农民的安置难以落实、征地程序不合理，等等。中财办副主任陈锡文曾经指出，改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。

　　“直到现在，非农建设，只要用到农村集体土地，都必须征用，这个范围过宽。”这位专家说。

　　最后，联合调研组形成了25份报告，报告题为《关于完善征地制度的调研情况及政策建议》；其中，前24份报告是各省报告，第25份报告为总报告。据透露，总报告差不多有十厘米厚。

　　报告于当年10月份前后报送给国务院。在“十六大”前后，温家宝总理曾两度就此做了重要批示，对这份报告进行了肯定。根据批示，起草征地制度改革的中央文件、酝酿修改土地管理法及起草征地条例、继续做好试点工作，分别由中财办、国务院法制局和国土资源部牵头进行。

　　征地范围该定多大

　　自此，有关部门联合进行的征地制度改革中央文件起草工作紧张地进行，并反复征求意见。2003年初，起草小组拿出了一份关于改革征地制度的文件初稿。2003年3月4日，这份初稿曾由中财办单独报送国务院审批。但在征求意见之后，就又没了下文。如今，文件已修改了几十稿了，而中央对征地问题的批示也累积了厚厚的一沓。

　　据专家分析，这个中央文件面临的最大分歧就是征地范围不能确定，因为“征地范围背后隐藏的，就是政府的利益机制。”

　　“如果征地范围缩小，只有公共利益才能征地，那么，非公共利益用地应该怎么办？按照设想，它可以通过市场去获得土地使用权。这就带来第二个问题，城市规划中，除了道路、水厂、市政等的公共利益用地，肯定还有企业，企业用地怎么办？不能征地，只能通过市场获取或跟农民去协商，那会出现一种现象，就是同一座城市里国有土地和集体所有土地两种所有权都有。”

　　这种情况在现实中已经出现。以北京为例，大屯、西坝河等地的土地，就是集体所有的，但这些地方都属市区。而根据宪法规定，城市市区的土地都属国有。

　　“关于征地范围，十六届三中全会文件和中央1号文件都提到了，就是按照控制征地规模、保护农民权益的原则，还有就是严格区分公益性用地和经营性用地，这是一个大的原则。”这位专家分析说，“只要征地范围一缩小，集体土地流转就肯定发生。如果放开了集体土地的流转，就意味着打破了国有土地一级市场的高度政府垄断。”

　　据悉，至今有关部门还在为此进行协商。

　　中央征地制度改革的文件尚未出台，这影响到了与《土地管理法》配套的其他土地法规的起草工作，包括《土地征用征收条例》和《集体建设用地流转办法》。知情者告诉记者，《土地征用征收条例》和《土地征收目录》的起草研究工作都正在进行中。尽管国土资源部将与之配套《土地征用征收条例》和《集体土地流转管理办法》纳入了2004年度立法计划，如果没有中央文件，这些可能都要延后。

　　《集体土地流转管理办法》的重要性也不容忽视。我国宪法规定，土地使用权可以依法流转，但是目前的《土地管理法》却不允许集体土地流转，所以也有专家指出这种规定是违宪的。

　　“如果集体土地不允许流转，就意味着国有土地一统天下。因为政府有偿出让土地是一级市场，但现在一级市场是高度垄断的。”实际上，专家在广东调研时发现，当地集体土地私下流转或“黑市流转”是非常普遍的。

　　按照改革的设想，实行公益性和经营性征地分开以后，“集体土地流转肯定是通过一对一谈判的购买，它的成交价就可以看作市场价格，只要这个市场价格出来了，政府低于这个标准，那是征不来地的。所以，国家的公益性征地也应该有标准，也应该跟农民协商。”

　　但是，如果不出台《土地征收目录》，区分公益性用地与经营性用地可能就无法操作。“在目前的情况下，区分公益性用地和非公益性用地是很难的。比如，高速公路是公益性的，但是它却有经营主体，还能上市。最典型的就是沪宁高速公路，几年前修建的时候每亩地补偿5000元，但是后来上市每亩地评估价是12万。你说它是公益性还是非公益性的？”

　　同样等待中央文件的，还有土地管理制度的改革。在今年4月29日国务院办公厅下发了《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，明确提出在治理整顿的半年时间内，严格实行“三个暂停”措施之后，6月7日国务院总理温家宝明确批示，要着手研究制定土地管理制度。

　　“现在还不确定的是，征地制度改革的中央文件与土地管理制度的中央文件是分别出还是合在一起出。”这位专家认为，因为在“三个暂停”结束时，土地制度改革肯定应该有个衔接。