银监会副主席唐双宁：银行业改革开放战略选择

　　中国银行业监督管理委员会副主席 唐双宁

　　加入世贸组织后中国银行业面临的紧迫形势

　　加入世贸组织两年来，中国政府及银行业监管机构严格依据世贸组织基本原则和加入世贸组织承诺时间表，履行了银行业的市场开放义务。与此同时，加入世贸组织对我国银 行业的竞争压力和激励效应也逐步显现出来。

　　(一)中国银行业的现状

　　截至今年9月末，我国银行业金融机构包括4家国有独资商业银行、3家政策性银行、11家股份制商业银行、4家资产管理公司、112家城市商业银行、182家外资银行营业机构、209家外资银行代表处、731家城市信用社、35544家农村信用社、3家农村商业银行、52家信托投资公司、74家财务公司、12家金融租赁公司和遍布城乡的邮政储蓄等非银行金融机构。截至今年6月底，我国境内银行业金融机构(本外币)资产总额约26.5万亿元，占全国金融机构资产总额的85%，间接融资仍占主导地位。在全部银行业金融机构中，四家国有独资商业银行(以下简称四家银行)长期以来在促进经济发展和维护社会稳定方面发挥着重要作用。四家银行资产约占全部银行业资产的60%，在国有重点企业贷款中，四家银行份额约占80%；在国有重点建设贷款中，四家银行份额约占70%。

　　近年来，我国银行业特别是四家银行不断采取措施加强管理，推进各项改革，并取得了一定成效。一是进一步强化风险管理和内控机制。目前大多数银行业金融机构均建立了资产负债比例控制和风险管理制度、贷款质量五级分类制度、审慎会计制度，普遍建立了相对独立的统一管理、下查一级的内部稽核体系。二是促使不良贷款数量和比例持续下降。从1999年到2002年底，四家银行按四级分类口径测算的不良贷款比例平均下降了13个百分点(因2001年以前未实行五级分类)，年均下降4个百分点，这其中既有成立金融资产管理公司剥离不良贷款的因素，也有商业银行自身努力的结果。特别是自2000年第4季度以来，连续实现了不良贷款余额和不良贷款比例“双下降”。今年前三个季度又继续保持这一态势，到今年9月末四家银行五级分类不良贷款比例为21.4%，比年初下降4.8个百分点；不良贷款余额19880亿元，比年初减少888.8亿元。三是机构人员不断精简。特别是四家银行仅1998～2002年就精简机构约4.5万个(其中县支行约1800个)，净减少人员约25万人。

　　(二)中资银行与外资银行的差距

　　一是公司治理结构方面的差距。我国银行业是脱胎于传统体制下政府主导型的银行体制，许多银行业金融机构都带有浓厚的行政色彩。特别是四家银行，长期以来扮演着第二财政的角色，政银不分，基本执行国家事业单位的内部管理制度，导致所有者缺位和职业银行家缺位。近年来，这种状况虽发生了很大变化，但与真正市场化的货币金融企业相比仍相差甚远，主要表现在符合现代银行制度要求的法人治理结构尚未建立，与之相适应的自我约束和自我发展机制也未建立起来。股份制商业银行虽初步建立了现代银行制度的基本框架，但却存在着公司治理架构不健全、决策执行体系构造不合理、监督机制有效性不足等问题，有的还存在内部人控制问题。与上述两类机构相比，其他大多数中资银行业金融机构的公司治理结构则处于更低的水平。

　　二是资产质量方面的差距。截至今年9月末，已实行五级分类的银行业主要金融机构不良贷款率为18.7%，其中四家银行为21.4%，政策性银行为18.1%，股份制商业银行为8.4%；仍实行四级分类的城市商业银行不良贷款率为15%，农村商业银行为5.6%，城市信用社为23.8%，农村信用社为30.3%，信托投资公司为42.4%。相比之下，外资银行不良贷款率则要小得多，如花旗银行和汇丰银行分别只有2.7%和3%。较高的不良贷款给中资银行特别是四家银行带来了沉重的包袱，影响了中资银行的市场竞争力。

　　三是资本金与盈利能力方面的差距。与资产质量低下相对应，我国银行业资本充足率也处于较低水平。就目前情况看，按中国现行标准，不考虑拨备等因素，也只有国有银行中的中国银行、国家开发银行、进出口银行，以及股份制银行中的光大银行、华夏银行、深圳发展银行、招商银行、上海浦发银行、民生银行、恒丰银行的资本充足率基本达到了8%，其余银行业金融机构都未达到8%的要求。中资银行资本金比率偏低，表明自身抵御风险的能力不强。另外，许多中资银行盈利水平不高，有的甚至亏损。

　　除上述几方面外，中资银行在金融创新方面也存在明显差距，业务大多局限于传统的存贷款领域。这也在相当程度上削弱了中资银行的盈利能力和市场竞争力。

　　(三)加快推进中国银行业改革的必要性

　　深化改革与扩大开放之间必须遵循良性互动的准则，改革需要开放，开放反过来又进一步推动改革，二者只有齐头并进，才能促进银行业以及国民经济的全面发展。根据加入世贸组织承诺，到2006年我国将全面开放银行业，届时中资银行将与外资银行在公平、对等的基础上展开竞争。而在此之前，如果不能通过深化体制改革提高中资银行特别是四家银行的综合竞争力，中外资银行之间的差距将越来越大，其后果是，不仅中资银行将受到巨大冲击，还会延缓我国改革和发展的进程，给整个国民经济发展带来严重后果。

　　在当前经济全球化的背景下，金融业的竞争越来越激烈。经过几十年的发展，绝大多数国际先进银行都建立了完善的公司治理结构，并借此产生出持续发展和不断变革的内在动力。大多数国际先进银行都是股份制银行和上市公司，它们借助国际资本市场，通过扩大资本规模进行业务扩张、市场扩张和机构扩张。“他山之石，可以攻玉”。中资银行尤其是四家银行应该遵循国际银行业的通行惯例、借鉴国际先进银行的管理模式，大力进行综合改革，努力提高综合竞争力。

　　加入世贸组织后中国银行业改革开放的战略选择

　　今年3月份，根据十届全国人大第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》，国务院决定设立中国银行业监督管理委员会，统一负责对中国银行业金融机构的监督管理工作。成立银监会，是我国政府机构改革的一项重要内容，也是深化银行改革、加强银行监管、防范和化解银行业风险，促进我国银行业更好地应对加入世贸组织挑战的一个重大举措。

　　(一)中国银行业开放的战略取向

　　金融业开放是大势所趋。各国经验表明，在开放与银行安全的关系上，一国银行体系的安全不在于是否开放，而在于是否稳妥、渐进、有序地开放。加入世贸组织后，中国银行业开放要做好以下三方面工作：

　　第一，按世贸组织规则，制定和完善法律法规。一是要对现行的银行监管法规进行清理。凡与世贸组织规则有冲突、与我国加入世贸组织承诺相违背的应予废止，存在缺陷的应予完善。目前我们正在做这项工作，初步统计需要清理的法规达2000多件。二是要制定新的法律法规。目前，全国人大正在审议《中国银行业监督管理法(草案)》。此外，我们还先后颁布了《金融许可证管理办法》、《商业银行服务价格管理暂行办法》和《汽车金融公司管理办法》等制度规章，还有一些法规、规章在草拟、修改、征求意见过程中。三是要加强银行业的执法力度，坚决做到依法办事、有法必依、执法必严、违法必究。

　　第二，消除金融隐患，运用世贸组织规则进行有效的自我保护。加入世贸组织必将对中资银行产生冲击。这种冲击的程度可大可小，关键要看我们加强监管和促进发展的力度。当前迫切需要做两方面工作。一是消除金融隐患，确保金融安全。降低四家银行不良资产、促进其经营状况根本好转，是防范金融风险的关键。二是充分运用世贸组织有关规则对中资银行进行保护。为确保发展中国家金融稳定，世贸组织的《服务贸易总协定》(GATS)规定了大量的“不对称”条款，主要有“保障条款”、“国际收支条款”、“普遍例外条款”以及有关的金融附件，对发展中国家进行特殊保护。显然，充分运用这些条款为银行改革争取时间，对确保金融稳定具有重要意义。

　　第三，逐步开放，分步骤分阶段实现中国银行业与国际全面接轨。目前，我国已向外资银行全面开放了外汇业务，正在逐步扩大其经营人民币业务的地域和客户范围，从12月1日起，外资银行经营人民币业务的地域已扩大到上海、深圳、天津、广州、济南等13个城市，同时允许外资银行向中国企业提供人民币服务。2002年以来，共批准设立了28家外资银行代表处，12家外资银行分行；批准了44家外资银行机构经营人民币业务，12家外资银行在华开办网上银行业务；批准了5家外资银行分行开办合格境外机构投资者境内证券投资托管业务。《汽车金融公司管理办法》和《汽车金融公司管理办法实施细则》最近都已发布，这对我国汽车消费信贷市场将产生积极和深远的影响。

　　(二)四家银行改革的战略取向

　　鉴于四家银行在我国银行业中的独特地位和突出作用，深化四家银行改革、提高四家银行竞争力已成为中资银行应对加入世贸组织挑战成败的关键。银监会成立伊始，即开始关注四家银行改革，并将推进四家银行的综合改革作为工作的重点。

　　1.四家银行改革的目标。根据加入世贸组织所面临的形势和挑战，四家银行综合改革的目标是：在加入世贸组织的过渡期内，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，将四家银行改造成公司治理结构完善、运行机制健全、经营目标明确、财务状况良好，具有一定国际竞争力的现代金融企业。同时，按“一行一策”的原则，对四家银行的公司治理结构、管理体制、经营机制进行彻底的、规范的改造，具备条件的银行可以改组为国家控股的股份制银行；按照市场化的原则，有条件的可以上市。在股份制改造和上市安排上，根据各行的条件，有的可能早一些，有的可能晚一些。

　　2.四家银行改革的治标措施。中国银行业特别是四家银行改革只有标本兼治，才能全面提高其综合竞争力。治标就是要解决四家银行的历史包袱，消化较高的不良贷款。

　　四家银行历史包袱是多年积聚起来的，是国民经济深层次矛盾的综合反映。总的来看，四家银行历史包袱的形成，除自身体制落后、内部管理和外部监管薄弱外，其主要原因是：我国直接融资占比过低，企业严重缺乏自有资金，生产经营过度依赖银行贷款；为支持产业结构调整，体制转轨和国有企业重组，四家银行发放了大量特定贷款；社会信用环境较差，企业逃废银行债务严重；未能实行审慎会计制度造成大量虚盈实亏；等等。由此可见，四家银行历史上积聚起来的各种损失，不同于西方市场经济国家商业银行的经营损失，它是我国为建立社会主义市场经济体制、保持国民经济快速发展和社会稳定而必须付出的成本。

　　四家银行历史包袱的处置要充分发挥各个主体的积极性。首先要从加强内部管理入手，提高银行的经营管理水平，立足自身多消化历史包袱。四家银行要加强财务管理，努力增收节支，树立过紧日子的财务工作指导思想。各行要将利润指标与费用指标挂钩，坚决压缩各项非利息支出，力争在努力提高盈利能力的基础上，加大核销损失力度。其次是国家进行适当扶持，包括采取直接或间接的方式向银行注资，提高银行的资本金水平，增强四家银行的损失消化能力和抗风险能力，降低银行的不良资产，以及提供一定的优惠政策，为四家银行创造良好的外部环境等。

　　3.四家银行改革的治本措施。国家的扶持措施不是简单地帮助银行降低不良资产，而是要借此换得银行一个良好的治理机制。四家银行在消化历史包袱的同时，要借鉴国际先进银行的经验，结合各行实际情况进行公司治理机制的改革，使四家银行的经营管理机制有一个彻底的改变，从根本上提高综合竞争力，防范和化解金融风险。四家银行公司治理改革的主要方向是：

　　一是建立规范的股东大会、董事会、监事会制度。按照“三会分设、三权分开、有效制约、协调发展”的原则，建立健全公司治理的组织结构和恰当的制衡机制，确保各方独立运作、有效制衡。

　　二是引进国内外战略投资者，改变单一的股权结构，实现投资主体多元化。三是制定清晰明确的发展战略，实现利润的最大化。四家银行要从自身条件出发，制定与发展目标相适应的业务增长战略、地域发展战略和持续增长战略，提高金融资源配置效率，实现利润的最大化。

　　四是建立科学的决策体系、健全的内部控制机制和完善的风险管理体制，加快完善各项规章制度。

　　五是按照集约化经营原则，优化组织结构体系，整合业务和管理流程，实现机构扁平化和业务管理垂直化。

　　六是建立市场化和规范化的人力资源管理体制和有效的激励约束机制。根据市场化原则深化劳动用工人事制度改革，破除终身制，建立有效的激励约束机制，强化岗位目标责任制等。

　　七是建立审慎的会计、财务制度和透明的信息披露制度。四家银行要建立完善以国际会计准则为标准的会计标准和核算制度，建立符合国际惯例的资产五级分类制度和相应的准备金提取制度，同时还要注重管理会计建设，加强信息披露工作。

　　八是加强信息科技建设，全面提升综合服务功能。四家银行要加强信息科技的开发建设，加强网上银行和电子银行建设，增强业务创新能力，全面提升营销能力和对客户持续的跟踪服务能力。

　　展望未来的中国银行业，机遇和挑战并存，希望和困难同在。只要以发展的眼光，通过标本兼治的措施进行综合改革，中国银行业一定能获得进一步发展。

　　(责任编辑王晶)