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在银监会2004年工作会议上，银监会主席刘明康提出，在全面总结试点经验的基础上，根据各地实际情况，下半年可逐步扩大农村信用社试点范围。农信社改革试点工作的全面实施，使得历经了52年风雨坎坷的农村信用社如今揭开了新的发展篇章。那么，进一步深化农村信用社改革难在哪里？
★主持人：王红茹
★嘉宾：曹力群 张元红 陈剑波
个案回放：鄞州银行边走边唱去年3月，我国第一家农村合作银行宁波鄞州银行问世。时近一年，这家银行在改革的征途中走了多远？
出身农村信用社的鄞州合作银行可谓“改革先锋”其“三吃螃蟹”传为佳话。第一次是1987年，是全国最早与农行脱钩的农信社之一；第二次是1998年，在沪浙闽地区率先实施一级法人管理的信用联社；去年3月份开始第三次，也是农信社产权制度改革又一种模式创新—成立我国第一家农村合作银行。
去年底，鄞州银行向股东大会汇报了改制后的第一次业绩。2003年年末存款余额达到119亿元，比上年增长24.6%，全员人均存款过千万；贷款余额88亿元，增长12%；不良贷款余额同比下降7656万元，处理抵债资产比年初减少3380万元；实现经营利润1.4亿元。一句话，资金结构优化，实力明显增强。
农信社从上世纪50年代诞生起经过50多年的风雨路，何去何从一直是农村金融的焦点问题。目前我国农村信用社有四种模式，一级法人，二级法人，商业银行，合作银行。商业银行模式，即“按股分红，按股表决”，按商业化原则进行操作和管理；合作银行模式，即“按股分红，一人一票”。两者的长处，似乎非常清楚：前者可以明晰产权，理顺关系，解决信用社内部人控制问题；后者分红时则可以顾及到大多数农民的利益，体现大多数入股金额少的小股东的意志。然而，对于按商业银行原则进行股份制改革，人们不免提出疑问：改制后如何保证大股东利益和服务“三农”的统一？在相对落后的地区股份制改造是否有人买单？
鄞州银行选择了坚持唱农家小曲的合作银行模式。单从金融业务考虑，商业银行模式无疑是最好的选择。但考虑到国情，考虑到农民，考虑到身份，合作模式的选择最合适。理由有二：其一，鄞州银行的身份是农村信用社，服务“三农”是天职，怎能忘本。其二，商机往往在被忽略的地方，“支农”并不意味着效益差，关键看怎么“支”。实际上，从人员构成、业务技能和经营空间看，鄞州银行都占据天时地利人和。在强手如林的金融市场上，鄞州银行的定位是错位竞争。
但是，与商业银行模式相比，合作制面临两大问题：其一，合作制与股份制的区别之一是，股东在行使表决权时，合作制不依股权说话，实行“一人一票”。与股份制的上市公司一样，做大股东的目的无非是话语权与回报性，而合作制更多倾向股东间平等。鄞州合作银行的大股东持股几百万元，小股东几千元，而权利差别不大。一些大股东没有离开鄞州合作银行，很大程度是因为受益过而有报恩情感。当情谊与利益发生冲突时，还能坚持多久？
其二，商业银行完全可以按经济规律运作，即效益至上原则。合作银行要担负支农的使命，哪怕是效益不高甚至没有效益。这在银行竞争日趋白热化的市场经济条件下，一个地方小银行能将本属政策性银行的职责承担多久？鄞州横街支行上兆分理处设在深山区，存款余额约1000万元，每年的资金流量不到400万元，分理处年年入不敷出，处于亏损状态。像这样的网点鄞州还有很多。如果不是选择搞合作制，而一味追求股东利益最大化，那么这些网点的命运可能只有被撤消。鄞州银行人士表示，至于亏损部分，他们一方面通过扩大其他盈利渠道来补充。但也寄希望国家相关政策的扶持。
破解农信社改革难题
主持人：无论信用社改革的最终方向如何确定，产权制度改革是最终明确“信用社是什么”的首要决定因素。在上述报道中，鄞州银行选择了合作银行模式。您认为，在股份制、股份合作制、合作制等各种产权制度中，应该采取什么方式更适合目前农村的经济发展水平？
曹力群(农业部农村经济研究中心研究员)：由于我国地域辽阔，各地农村经济发展存在较大的差异，信用社的产权改革应该坚持因地制宜的原则，根据本地的具体情况，选择与其经济发展水平相适应的产权制度和组织形式，而不宜搞“一刀切”。试点方案充分考虑到我国的国情，提出了与信用社产权改革相配套的，适应不同经济发展水平的信用社产权实现形式和组织方式：一是在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制银行机构；二是在人口相对稠密或粮棉商品基地县(市)，可以县(市)为单位将信用社和县(市)联社各为法人改为统一法人；三是其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县(市)联社各为法人的体制；四是采取有效措施，通过降格、合并等手段，加大对高风险信用社兼并和重组的步伐。由此可见，采取何种方式进行信用社产权改革，并非取决于股份制、股份合作制、合作制等各种产权制度的自身优劣，而是看其是否适应本地区农村的经济发展水平。在试点的省市中，江苏省和重庆市成立了股份制性质的农村商业银行，而在江西、贵州等省则以县(市)联社统一法人的形式进行信用社的产权改革。
张元红(中国社会科学院农村发展研究所研究员)：实际操作中，股份制商业银行模式可能更有利于解决信用社的产权明晰问题。但在具体股权分配中，也应该放弃平均化、小股东的固有模式。完善产权与治理结构的最佳途径应该是组建规范的股份制企业。目前出现了一种新的农村合作银行模式，试图将股份制和合作制合二为一。不过，合作制和股份制之间能否完全协调还有待实践的检验。因为合作制强调的是人的权利和义务，而股份制则强调资本(股份)的权利和义务，两者之间存在一定的矛盾和冲突。
我国不同地区之间经济和社会发展水平差异很大，各个地区金融机构面临的市场结构互不相同，金融机构自身的发展和经营也各有特色，用完全统一的模式去推行农村信用社的改革自然是不合理的，也是很难取得成功的。因此很难说哪一种模式是最好的，关键要看它能否适应当地的具体情况。
主持人：前面报道中提到的鄞州横街支行上兆分理处设在深山区，处于亏损状态。和股份制相比，合作制的生存空间有多大？
张元红：合作制还是有生存空间的。不可否认，在为特定弱势群体提供服务和帮助方面，合作制确实有着一些其他制度所不具备的优势。世界各国合作事业的发展历史已经充分证明了这一点。但同样不能忽视的是，合作制在明晰产权、激励创新等方面也有一定的局限。合作制特别适合小范围的、同质会员之间的合作与交易，更强调合作而不是盈利，对于企业规模的扩大和激烈竞争的市场经济来说，有时会显得力不从心，这一点在金融企业中可能会有更强烈的体现。因此我们看到，一些原来比较纯粹的信贷合作组织在规模逐渐壮大以后会逐渐向股份制方向演化。这并不是说我国目前不太需要合作金融，而是要给合作金融更为明确的定位，将他们与商业银行明确区分开来，这样也便于国家在政策上更有针对性地进行扶持。
主持人：将现有农村信用社改变成真正的合作制，改造成为农村合作银行，难度在哪里？应该注意的问题是什么？
张元红：其一，目前的信用社在农民心目中与商业银行无甚差别，农民已很难接受它为自己的银行；其二，农民对政府组织的所谓“合作”已经失去了信任；其三，农村信用合作社目前规模已较大，社员同质性已经变化。合作基金会的经验也表明，村级以下可以形成较好的合作制，但乡镇以上要想合作就难一些；其四，现有信用社经营管理不好，资产质量不高。重新恢复合作性质，不一定有助于农民，农民不一定接受，也不一定有能力承受。但是，由农民重新自发组织信用合作社，是有可能的，而且也应该得到鼓励。
陈剑波(国务院发展研究中心农村部研究员)：在目前合作制的基础上将信用社直接改造成为农村合作银行，主要的方式是通过逐级控股实施(由下至上)。这种办法的好处是阵痛小、成本低、风险小。尽管可以将农村合作银行限制在省一级而不再上升到中央一级，但是，这一改革方式的主要问题是股权如何设置。
如果由下往上控股，即由基层社参股形成县联社，县联社入资组建地市联社或直接组建省联社。这种形式的主要问题：第一，基层信用社的股权设置问题，由于基层的股权设置难以明确，如何形成良好的治理结构将是其最大的问题；第二，由于不易形成有效的治理结构，如果形成内部人控制，是否能确保农村金融服务的供给是难以确定的；第三，在目前资本处于严重短缺的情况下，这种方式实际上有可能使信用社脱离其社区属性，致使其跨区域经营成为可能。
主持人：如果将信用社全面改组为商业银行，需要注意的问题是什么？
陈剑波：将信用社全面改组为商业银行，应着重关注以下几个方面的问题：
一是多数中西部地区县域内由于经济不发达，缺乏足够的股本金投入来组建符合监管部门规定标准的中小型商业银行。在这种情况下需要考虑是否允许城市资本流入的问题。如果允许，那么其商业银行的性质和赢利目标决定了他们的行为可能会采取与目前的国有商业银行同样的行为，即吸收农村储蓄转向城市具有更大赢利的信贷市场。而政府要对其经营进行限制(比如经营范围的限制)就必须对其进行相应补贴，否则就明显侵犯参与商业银行组建的股东的权利。
二是如重庆市所提出的方案，若全部改组成为中小型商业金融机构之后，这些欠发达地区的一些政策性金融的功能如何办是需要考虑的问题，是委托这些商业金融机构还是重新组建政策性机构？
三是在商业金融无法满足需要而又不符合政策性金融支持条件的这些地区或农户，他们应该依照真正的合作原则，重新建立合作金融。而要重新建立合作金融，制定地方性法规就应该成为这些试点地区的一个重要工作内容。
主持人：农村信用社“四自”经营原则与服务“三农”经营方向是对立的吗？
曹力群：深化农村信用社改革的最终目的是为了加强和改善对“三农”的金融服务。而要更好地为农民、农业和农村经济服务，最基础的保证是信用社自身有强大的服务能力，即有规范的产权制度，有完善的法人治理结构，有严格的管理体制，有严密的风险防范机制等。为此，在试点方案中特别强调，要通过改革“使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体”。所以说，深化信用社改革强调的“四自”经营原则与服务“三农”经营方向并不是对立的，它体现的是搞好“三农”服务与信用社健康发展相互协调的两个方面。在改革的进程中，信用社要认真总结各地在支农服务中好的做法和经验，推广农户小额信用贷款等各种行之有效的服务方式，同时，进一步拓宽服务领域，创新服务品种，增加服务手段。
张元红：农村信用社不论股份制还是商业化，都不会从本质上与服务“三农”发生冲突，即使实行完全商业化的股份制乃至私人银行也是如此。目前服务“三农”与银行商业利益之间出现冲突的根本原因在于现行制度和政策的缺陷，比如利率没有市场化，企业不能从中弥补服务“三农”的成本；再比如银行规模偏大，不愿从事零散业务；还有市场缺乏竞争，企业也不会主动进行创新、积极开拓市场、努力争夺客户。相信随着利率市场化改革以及更多适合不同客户需求的银行金融机构的出现，目前在这方面的冲突会逐步减少，有些小银行可能会更积极主动地服务于小客户。
需要指出，作为市场经济中独立自主的经营主体、金融机构和农户、企业之间的关系应该是对等的，它们之间既有互利双赢的机会，也会有矛盾和冲突之处。因此在我们强调为“三农”服务的同时，首先要保证金融机构的生存和发展，要充分照顾到金融机构的利益，否则的话，就会变成“竭泽而渔”，失去长期发展的基础。特别需要强调的是，一些决策部门在谈到信用社服务“三农”问题时，就好像是在谈一种财政工具，而不是谈一种企业行为，这实际上是一种不折不扣的计划经济时期的金融观念，这种观点必须改变，否则我们就不可能建立适合市场经济需求的金融部门和金融市场。
主持人：去年出台的《深化农村信用社改革试点方案》提出“将信用社的管理交由地方政府负责”。从历史经验看，信用社交由地方政府管理，极易出现行政干预，变成政府的“小金库”。农村信用社交由地方政府负责需要解决的问题是什么？
曹力群：农村信用社交由地方政府负责，首先需要解决的问题就是政府与企业的关系。为了减少和避免信用社变成政府的“小金库”这种情况，试点方案明确规定对信用社负有管理责任的是省级人民政府，并特别强调省级政府必须坚持政企分开的原则，对农村信用社依法进行管理；其次要解决的问题是省级政府与基层政府的关系。由于信用社的机构网点和业务经营都在基层，与地县级政府有着密切的联系，因此省级政府必须注意发挥基层政府的积极性，结合具体情况，赋予地县政府一定的责任，共同营造信用社发展的良好环境；而基层政府则应在省级政府的统一领导下，积极配合上级政府和金融监管部门维护当地的金融秩序，重点帮助信用社打击逃废债和清收旧贷，特别是要认真清理地方政府部门和领导个人拖欠信用社的债务；最后要解决的问题是地方政府与监管机构的关系。虽然信用社管理交由地方政府负责，但并非排除了监管部门的依法监管。地方政府应积极认真地配合银监会及其派出机构对信用社的监管。
主持人：怎样真正落实和充分发挥国家给予改革试点地区的配套扶持政策？
曹力群：为了保证扶持政策真正发挥效益，在实际工作中，要把落实扶持政策与促进信用社机制转换相结合，这样才能充分发挥扶持政策的积极效应。信用社要克服立足自身深化改革，将扶持资金真正用于增资扩股、消解包袱，转换机制上；基层政府要把眼光放得长远，将暂时的减税免税看作是长期增收的投入；在政策落实过程中，要严格按照国务院要求，清查资产，追讨债务，分清责任，严惩罪犯，严肃处理弄虚作假、欺骗国家的行为。
主持人：信用社无论采取什么方式改革，控制风险都是很重要的，要控制风险该采取什么措施？
曹力群：要化解和避免风险，首要的任务是建立和健全信用社自身的治理机制和内控制度；其次要强化市场约束和自律机制；最后要加强外部监督。
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