周剑初：大部制改革的经济内涵

　　周剑初

　　所谓大部门体制，就是在政府的部门设置中，将职能相近的部门加以整合，形成宽职能、大部门的政府组织结构和体制机制。我们看到，本次“两会”通过的国务院机构改革方案在积极探索大部门体制方面迈出了坚实的步伐。方案遵循精简、统一、效能的原则，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，推出了若干个大部门。

　　改革开放以来，我国已经历五次大的行政管理体制改革，每次改革均会带来经济体制改革的进一步深化。但是，我国的行政管理体制至今仍未彻底完成由计划经济时代的管制型、全能型政府向市场经济时代的规制型、服务型政府的转变，一些深层次问题仍未得到根本解决。而且经过近30年的以经济体制改革带动其他改革的尝试，我们日益发现，许多问题聚焦到了政府身上。换句话说，随着市场经济体制改革的深入，政府自身及行政管理体制也应进一步改革，否则很可能影响其他方面改革的深入：第一，现行行政管理体制与建立市场经济体制的目标相比落后了；第二，行政管理体制作为连接经济体制、政治体制和社会管理体制的中介点，任何一方出现问题均会反映到政府身上，任何一个体制发生变化均会要求行政管理体制进行相应的改革。

　　目前，经济转向过热趋势日益明显、环境污染严重、贫富差距加大作为我国经济运行中存在的三个突出问题，均与政府改革和行政管理体制相对滞后、政府机构设置过细有关。具体分析，经济运行过热的苗头早已显现，中央宏观调控措施受到制约，与部门利益特点比较突出不无关系；环境污染严重被公认是经济增长方式存在问题，而转变经济增长方式的战略始终难以落到实处的背后，则是政府部门过多参与微观经济运行，而公共服务职能薄弱的结果；贫富差距过大的直接原因，是收入和财富分配政策出现了问题，而某些分配政策之所以会偏离社会公正的轨道，很大程度上也是各个部门利益博弈的结果。

　　在上述问题的影响下，我国目前的经济社会发展进一步显现出两大不均衡：一个是经济发展本身不均衡，突出表现为资源短缺和环境破坏，发展的可持续性受到威胁；二是经济发展与社会事业发展不均衡。这两大不均衡背后的一个重要原因就是，政府部门过多、过细地介入了微观经济运行，而对社会管理、公共服务、宏观调控投入不够。

　　针对这些问题，此次改革首次从横向上明确了政府在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面履行职能的重点和要求，同时，也首次从纵向上明确了中央政府和地方政府履行职能的重点和职责框架。这有利于各级政府落实转变职能的要求。

　　我们看到，方案将突出转变政府职能落实到部门职能的配置上。例如，合理配置国家发展改革委的宏观调控职能。方案提出，国家发展改革委应集中精力抓好宏观调控，搞好国民经济综合平衡，指导推进和综合协调经济体制改革，协调解决经济运行中的重大问题等。同时，要进一步减少国家发展改革委的微观管理事务和具体审批事项。

　　组织形式和职能范围的变化，将给政府管理经济的方式带来什么样的变化？可以简单概括为更强调宏观调控、减少对微观经济运行的干预。宏观调控是社会主义市场经济条件下政府的一项重要职责，本次方案通过机构改革理顺部门职能关系，加强宏观调控，必将增强我国宏观调控的科学性、预见性和有效性，对未来国民经济的运行和健康发展具有重要意义。另外，进行大部制改革最直接的效果是可以减少领导职数、整合编制和人力资源，从而避免因部门职能交叉、权责不清而导致的政出多门、相互推诿，及因部门利益特点突出而导致的国家政策被“挟持”等问题。

　　应该明确，推行大部制的主要目的不是要精简机构和裁减人员，而是为了集中和综合决策，提高决策的科学性和有效性。应该看到，近30年改革成果的积累，使得我国的行政管理体制已经基本具备了由计划经济型向基本适应市场经济需要过渡的现实条件。同时,我们要清醒地认识到，政府改革和行政管理体制改革越到后期，必然面临越来越强大的因为权力利益化而产生的阻力。行政管理体制是连接经济体制、政治体制和社会管理体制的中介点，必须紧跟其他体制改革而改革。反过来，行政管理体制改革亦要求经济、政治和社会管理体制的改革同步推进，改革方案必须重视整体设计，避免孤军深入。当然，由于我国人口众多，地区经济、社会发展不平衡，推行大部制需要一个积极探索、循序渐进的过程,相信这次改革将为今后的进一步机构改革和政府职能转变奠定良好的基础。