城建投资过快引发的风险不容忽视

　　城市建设规模大、标准高、增长猛，是造成本轮经济波动的重要原因；城市建设融资渠道单一，严重依赖银行贷款，是信贷高速增长的重要原因；银行贷款集中度高、风险收益不匹配，潜在风险不容忽视。

　　蒋万进 才宏远 郭永强

　　城市建设投资作为政府投资的一部分，其作用与扩张性财政政策一样。在这一轮宏观经济波动中，城市建设投资增长过快，成为拉动固定资产投资膨胀、部分行业低水平重复建设的重要原因。为此，我们对16个超特大型城市①近年城市建设②贷款情况进行了专项调查。

　　关于城建投资及城建贷款的情况

　　城市建设规模大、标准高、增长猛，对银行贷款依赖性强。近年来，各大城市纷纷将城市建设定位大都市区、大都市圈，不考虑社会经济发展对城市建设的实际需求，导致城市建设规模扩张、增速过快。调查结果表明，16个城市建设投资，2001～2003年分别增长15.7%、22.0%、30.2%，2004年上半年同比增长37.7%，同比多增9.7个百分点，比同期固定资产投资增速高10.4个百分点。分类型看，2004年上半年城市基础设施投资同比增长42.1%，城市生活文化设施投资同比增长39.5%，城市土地储备机构投资规模与2003年同期持平但增幅大幅下降。由于城建投资高速增长，城建投资与国内生产总值和财政支出之比逐年上升，在2003年分别达到12.9%和98.0%。2004年上半年在宏观调控下虽有所减缓，但仍在高位运行。

　　城市建设融资渠道单一，投资严重依赖银行贷款。目前，城市建设资金来源主要有财政拨款、银行贷款和自筹资金三种方式。调查显示，在城建资金来源中，财政拨款占比持续下降，银行贷款占比则快速增长。银行贷款在城建资金来源中的占比，2001～2003年分别为28.5%、34.3%和37.0%，2004年上半年进一步上升到47%。如考虑到自筹等其他融资方式中部分资金间接来自银行贷款，银行贷款在城建资金中的实际占比要更高。

　　城市建设贷款(数据来源于各银行信贷台账)投放快、投向集中、期限长、利率低。城市建设贷款由于有政府背景，且经常由政府出面提供承诺或由国有大型企业提供担保，在政府信用的保证下各银行普遍将其视为优质客户，争相提供贷款，极大地支持了城市建设的发展。

　　从城建贷款增长来看，2001～2003年其增长速度分别为37.7%、57.2%和46.8%，2004年6月末贷款余额达到7092亿元，增长42.9%，虽然同比增速有所下降，但仍然高于全部贷款增长速度26.2个百分点。

　　从投向结构上看，城市建设贷款多投向城市基础设施。自2001年至2004年6月末，16个城市新增城建贷款5192亿元，其中对经济收益较低甚至没有经济收益的城市基础设施贷款占73%；对城市文化生活设施贷款占10%；对城市土地储备机构贷款占15%；对城市邮电通信贷款占2%。城市建设贷款结构基本与城市建设结构一致。

　　从期限结构看，城市建设贷款以中长期为主。自2001年至2004年6月末，在16个城市新增城建贷款5192亿元中5年期以下贷款占33%；5年期以上贷款占67%，其中5～10年期贷款占24%，10年期以上贷款占43%。

　　从利率执行情况看，城市建设贷款利率通常下浮。由于城市建设贷款金额大，期限长，又有政府背景，贷款利率以下浮为主，大部分下浮5%，部分项目直接下浮10%。据反映，受宏观调控及风险提高的影响，今年年初以来部分商业银行开始以基准利率发放城市建设贷款。

　　城市建设的模式与贷款方式

　　为了筹集城市建设的巨额资金，城建资金的筹集渠道正在由财政单一投资向多层次、多渠道转变。主要渠道有通过设立政府控制的融资平台融资、上市融资或引入非国有投资者融资等方式，但最重要的渠道仍是通过融资平台向银行贷款。归结起来大体可划分为以下几类。

　　设立综合性的城建投资公司或设立专门对某类资产进行经营的垄断性行业公司。这类公司作为政府城市建设投资、开发、控股和资产运营的主体，负责城市建设国有资产或某一类国有资产的运营和资金的筹措、投资和管理。其贷款主要采用“项目资产抵押+收费经营权抵押+政府还款承诺”的方式，部分金融机构为了防范还款风险，还要求将项目还款计划列入政府财政支出计划。

　　针对项目设立法人公司或各种专项建设指挥部，负责某一特定项目的资金筹措、施工、管理等职责。一般对有一定经营收入的项目采用此种方式。其贷款基本采用“收费经营权抵押+政府性公司担保+政府还款承诺”的方式，部分也采用土地抵押的方式进行贷款。

　　设立土地储备中心、土地开发中心或地产公司。这些机构一般是土地管理部门的下属机构，统一负责收购城市土地，经过一定的开发后，再以公开招标拍卖的方式出让土地。其贷款一般采用土地抵押的方式。

　　成立各类园区，典型的如新城区、开发区、大学城、商贸城、中央商务区等，负责整个园区的融资、建设、开发、招商、土地流转等工作，其中最为突出的是大学城。这种类型下的城市建设承贷主体与贷款方式较为复杂，但主要贷款人基本上都是园区的主管部门或园区管委会的翻牌公司，采用土地抵押或政府公司担保的形式从银行贷款进行开发。

　　政府以土地使用权或优惠出让土地为交换条件，要求开发企业进行整体开发与建设。开发企业再以土地抵押贷款建设，一并完成该区域内的城市基础设施建设。

　　此外，对于城市文化生活设施建设，主要是学校与医院，多采用财产抵押的方式直接从银行贷款。

　　城市建设投资对本轮经济波动的重要作用

　　城市建设投资作为政府投资的一部分，其作用与扩张性财政政策一样，对拉动国民经济发展具有加速作用。特别是城市基础设施和环境建设，一方面直接拉动了投资品等生产资料和消费资料的大量需求，扩大了社会总需求；另一方面通过改善投资、生产、生活环境，吸引社会投资并扩大消费需求，进一步扩大了社会总需求，从而刺激了国民经济的迅速增长。

　　城市建设投资增长过快，是拉动这次固定资产投资膨胀、部分行业低水平重复建设的重要原因。按照这次调查的城市建设贷款占新增贷款13%的比例测算，2002年下半年到2004年上半年全国投向城市建设的银行贷款达到7150亿元，已超过1998～2003年实施积极财政政策6100亿元的全部国债建设投资，是2002年至2004年上半年对钢铁业贷款850 亿元、水泥行业贷款300亿元、电解铝贷款250亿元、汽车工业贷款200亿元的近1600 亿元贷款总和的4.5倍。

　　城市建设贷款潜在风险较大

　　从宏观面来看，城建贷款主要由政府信用做担保，大多用于经济收益低的城市基础设施建设，导致地方财政负担过重，贷款面临着较大的风险。从微观面来看，城建贷款面临的信用风险、法律风险、政策风险也较为突出。

　　财政负担过重，风险突出。城建贷款中73%投向有社会效益但经济上低效益或无效益的基础设施，其中绝大部分需要依靠财政偿还。地方政府通过各种方式从银行贷款用于城市基础设施建设，实际是绕开《预算法》对地方政府举债的限制，也脱离了中央政府和人民代表大会的监督，增加了银行风险，形成隐性赤字和地方债务。据统计，2004年上半年，16个超特大城市的城建贷款新增额占财政收入的比重达到42.9%，潜在着极大的地方财政风险。

　　信用风险正逐步显现。当前城建贷款的承贷主体主要是政府专门设立的实体、项目公司和翻牌公司，普遍着存在行政色彩浓厚，法人治理结构不健全，缺乏足够的经营自主权、信息透明度不高、自筹资金不实或来自银行贷款等问题。由于有政府承诺，在贷款发放过程中银行贷前审查不严、贷款担保手续难以落实、打捆贷款导致借款人和实际用款人相分离等问题时有发生。随着城市建设规模的不断扩大和债务偿还期的日益集中，大部分公司资产负债率较高，还款压力沉重，以财政拨款作为第一还款来源的比重正在逐步上升，信用风险的苗头初步显现。

　　法律风险十分突出。现阶段城建贷款主要采用“项目资产抵押＋收费经营权抵押＋政府还款承诺”或“政府性公司保证＋政府还款承诺”两种担保贷款方式，根据《中华人民共和国担保法》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》，国家机关除了在经过国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷外，不能作为保证人。各地政府或财政机关出具的还款承诺不具备担保作用，国家机关违法担保的，担保合同无效，债权人、债务人、担保人根据各自的过错承担相应的民事责任。另外，银行在贷款担保中接受作为质押的项目特许经营收入权属于行政事业性收费权，收费资金属于财政资金，纳入政府预算，实行收支两条线管理，以这些收费权作为质押缺乏明确的法律依据。

　　政策风险值得关注。由于城市建设贷款大多为中长期贷款，受政策的影响较大。政策性风险可分为两类：一是国家宏观政策调整带来的风险，包括土地政策、固定资产投资政策、公用事业收费政策的变动与调整等。如2003年下半年，国务院作出了治理整顿土地市场秩序的决定后，在以银行贷款为主的开发区建设中，贷款风险已开始显现。二是由微观政策的调整主要是城市当局调整原来城市规划而引致的风险等。

　　贷款集中度高，可能孕育着流动性风险。贷款集中度高表现在三个方面：一是借款人的集中，由于城市建设大多由政府设立的公司来承担，贷款也向这些公司集中。二是贷款人的集中，贷款主要集中于国家开发银行与四家国有商业银行。五家银行占有整个城市建设贷款70%以上的份额。三是贷款期限的集中，主要是5年期以上的。这些贷款集中度高的现象，使得银行资产负债不匹配的现象更加突出，如遇经济形势的重大变动，银行将可能面临严重的流动性风险。

　　土地储备贷款风险不容忽视。一是土地储备机构的高杠杆率。据调查，土地储备机构征收土地时，其支付的征收金80%以上要靠银行贷款。二是从法律上看，土地储备机构不仅没有土地使用权，也不具有处置土地使用权的职能，一旦产生法律纠纷，对贷款安全将产生不利影响。三是风险很难控制。土地储备机构作为政府的特殊单位，一般是土地管理部门的下属单位，而土地管理局既是土地转让与抵押的登记单位，又是土地评估机构的直接管理者。这种关联关系使土地储备机构能够授意土地评估机构高估抵押土地价值，以便通过土地抵押获得更多贷款，同时也可为其绕开贷款银行处置土地大开方便之门，致使银行难以对风险实施有效监控。

　　政策建议

　　宏观上合理调控城市建设比重。从投资绝对额来看，世界银行曾在发展报告中推荐，城市基础设施建设投资比例应占全部固定资产投资的9%～15%，占GDP的3%～5%。考虑到我国以前城市建设欠账较多，可稍高一些。而从调查结果来看，当前城市建设占全社会固定资产投资的比例与城市建设占GDP的比重远远高于此比例，在2003年末分别达到30.3%与12.9%(见表1)。

　　从增长速度来看，近年来我国城市化率年均提高1.4个百分点，每年城市人口增长约4.5%，即每年为维持当前城市设施的人均占有水平，应使城市基础设施的年均绝对增长量达到4.5%。同时考虑到生活水平的提高，要享有更多的基础设施，以人均GDP年均增长9%速度来看，城市建设投资增长应保持在13.5%左右(见表2)。但当前城市建设的步伐大大快于需求的增长。因此，我国应在宏观上控制城市建设的总规模，使其保持在适度的范围之内。

　　短期内要加强对城市建设项目的控制，谨防其过快反弹。从当前来看，由于前阶段受到控制的项目开始上马，固定资产投资增速有所回升，钢材价格大幅反弹，煤电油运的“瓶颈”压力也没有明显缓解。一旦调控风头过去，投资就会迅速反弹。因此要继续控制固定资产投资，尤其要坚决控制城市建设项目的投资，严防固定资产投资的反弹。

　　明确地方政府投资的边界，建立财政约束机制下的多样化的融资渠道。7月26日发布的《国务院关于投资体制改革的决定》中明确提出“政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化”，初步明确了政府投资的边界，我国应根据城市建设项目可经营性的高低，进一步明确政府仅对非经营性的基础设施进行投资，而对于可经营性或可收费的，则采用多种方式吸引社会投资者进入，改变以往主要依靠政府投资的方式。同时通过对《预算法》等相关条款进行修改，允许地方政府发行市政债券，使地方政府举债合法化(实际上地方政府的隐性债务是很大的)、筹资渠道多元化，并研究建立对地方政府债务总量控制的机制，将其债务负担限制在偿债能力许可的范围之内，遏制其盲目负债扩大投资的冲动。

　　明确财政担保的法律效力，增强担保的有效性。针对当前城市建设贷款普遍运用的担保形式，要尽快解决政府承诺函的法律性质和法律效力问题，明确政府出具承诺函应承担的民事责任。同时要尝试建立特许经营收费权质押的登记部门，明确特许经营收入质押的法律效果，以便银行正确评价和防范贷款风险。各机构在开展城建业务时，也应尽量使用《担保法》规定的有效资产作为贷款担保，完善担保手续，落实担保责任，增强担保的有效性，控制城建贷款的法律风险。

　　加强商业银行对城市建设贷款风险的认识，强化城市建设贷款风险评估。目前商业银行普遍对城市建设贷款中存在的问题认识不足，多依靠地方政府提供担保与承诺，而不考虑借款人的第一还款来源。要扭转商业银行城建贷款无风险或风险小的认识。同时各行要加强对贷款项目的评估与审核，审慎发放贷款，对于部分项目不仅要考虑担保的情况，还要密切关注当地政府的财力与财源状况，谨防不良贷款的再次上升。

　　作者单位：中国人民银行调查统计司

　　(责任编辑 赵雪芳)