2023年12月以来，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行净新增抵押补充贷款（Pledged Supplementary Lending，PSL）共5，000亿，1月末PSL余额3.40万亿。具体来看，2023年12月净投放3，500亿，2024年1月净投放1，500亿，本轮投放是继2022年11月的3，675亿净投放后的首次大规模投放，标志着时隔一年央行重启PSL。根据PSL功能属性，结合中央经济工作会议的相关部署，本轮PSL投放将用于推进保障性住房、“平急两用”公共基础设施和城中村改造“三大工程”建设。本文聚焦分析PSL与“三大工程”，包括PSL创设背景、功能属性和历史投向，以及“三大工程”相关工作部署和地方实践等。
PSL作为结构性货币政策工具之一，对特定领域提供低成本中长期贷款，具有类财政和宽货币双重属性。
PSL作为一种结构性货币政策工具，创设于2014年，主要功能是支持国民经济重点领域、薄弱环节和社会事业发展而对金融机构提供的期限较长的大额融资，采取抵押方式发放，合格抵押品包括高等级债券和优质信贷资产，发放对象为三大政策性银行，PSL最初为棚户区改造项目提供长期稳定、成本适当的资金支持，后扩大至重大水利工程贷款、人民币“走出去”项目贷款等。
从PSL功能属性来看，PSL作为基础货币的投放渠道，具有宽货币属性，同时，PSL对国民经济重点领域、薄弱环节和社会事业发展进行定向宽松，兼具类财政属性。从利率角度来看，PSL利率自创设以来一直呈下行趋势，由最初4.5%降至2.4%，2023年9月末，PSL利率较1年期MLF利率低10bp，较1年期LPR低105bp，较5年期LPR低180bp，成本优势明显。
自创设以来，PSL主要有两轮显著扩张，分别用于棚户区改造和基础设施建设领域。
从历史投放情况来看，PSL主要有两轮显著扩张，第一轮为2014~2019年，PSL支持棚户区改造等领域建设。2014年，我国棚户区改造开工量470万套，2015年起规模快速上升，2015~2018年，每年棚户区改造开工量均在600万套以上。2019年11月，PSL投放余额达到峰值3.60万亿，随着棚户区改造进入后期阶段，PSL逐步退出，2019年11月之后，PSL整体呈净偿还，余额不断下降。第二轮为2022年9~11月，三个月净投放6，300亿，当年第四季度的货币政策执行报告对此轮PSL扩张作出解释，“运用抵押补充贷款支持开发性政策性金融机构为基础设施重点领域设立金融工具和提供信贷支持”，因此可以判断此轮流动性释放主要用于基础设施领域建设。
本轮PSL投放主要用于推进“三大工程”建设。
2023年以来，中央多次重要会议均提及加快“三大工程”建设。“三大工程”是根据房地产市场新形势推出的重要举措，是落实房地产发展新模式的重要抓手，也是稳定房地产市场的长效机制和重要切入点。年底召开的中央经济工作会议指出，加快推进保障性住房、“平急两用”公共基础设施、城中村改造等“三大工程”建设。近期，央行行长潘功胜在多个场合提到要为“三大工程”建设提供中长期低成本资金支持。根据前述PSL功能属性及历史投向，结合2023年以来政策导向，可以判断本轮PSL投放将主要用于推进“三大工程”建设。
因城施策，支持刚性和改善性住房需求，做好保交楼、保民生、保稳定工作，促进房地产市场平稳健康发展，推动建立房地产业发展新模式。在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。规划建设保障性住房。
2023.07.14 国务院常务会议
审议通过《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》。
2023.07.21 国务院常务会议
审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。
2023.07.24 中央政治局会议
强调要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。
2023.08.25 国务院常务会议
审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》。
2023.10.30 中央金融工作会议
支持刚性和改善性住房需求，加快保障性住房等“三大工程”建设，构建房地产发展新模式。
2023.12.11 中央经济工作会议
积极稳妥化解房地产风险，一视同仁满足不同所有制房地产企业的合理融资需求，促进房地产市场平稳健康发展。加快推进“三大工程”。完善相关基础性制度，加快构建房地产发展新模式。
资料来源：根据公开资料，大公国际整理
房地产市场供求关系发生重大变化，“三大工程”建设构建房地产发展新模式，为城投企业拓展基建业务带来新机遇。
随着我国住房制度不断改革完善，房地产市场供求关系也发生了重大变化。在新时期，住建系统“三大工程”着眼于房地产长期健康运行与稳定增长，力图解决结构性问题、空间错配、需求断层等长期问题。
1、保障性住房
2023年8月，国务院常务会议审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发【2023】14号），旨在优化保障性住房的建设和供给。新旧住房保障体系的区别在于，原有的住房保障体系以公共租赁住房、保障性租赁住房为主体；而现在则将保障性住房建设分为配租型和配售型两种，重点拓展配售型保障房。配售型保障房是指保障家庭按照政府确定的销售价格购买，退出时由政府组织回购的住房。配售型保障房实行封闭运营管理，不得上市交易，最大限度保障住房供给；其供地特征亦有变化，住房建设在城市内部而非城市外围，是为户籍无房户、收入较低的工薪阶层和引进人才提供的住房解决方案。
2023年12月，全国首批配售型保障性住房贷款资金1，000万元已发放到位，由国开行向福建省福州市双龙新居保障性住房项目发放，为全国首笔配售型保障性住房开发贷款，项目总授信2.02亿元。除了福州，同月，深圳共有13个配售型保障性住房项目集中开工，未来将供应超1万套房源。配售型保障性住房项目具有上下游全产业链条，配套设施例如停车场、商超等均可纳入项目建设中，因此对于城投企业，承接此类项目既可以通过完成住房代建任务获得收入，亦可通过配套设施建设及运营扩大营收。随着配售型保障性住房政策落地，城投企业依托资源优势，构建房地产发展新模式，使传统行业焕发新机。
2、城中村改造
2023年4月，中央政治局会议首次提出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。7月，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，对超大特大城市城中村改造工作进行全面部署。根据第七次全国人口普查数据，我国有7个超大城市（常住人口1，000万以上）和14个特大城市（常住人口500万以上1，000万以下）， 过去一段时间这些城市实现了快速发展，但这些城市的城中村仍是经济社会发展的薄弱环节，实施城中村改造有深远意义。《指导意见》指出，对于符合条件的城中村改造项目，中央通过现有渠道适当给予补助和支持，例如，将项目纳入地方政府专项债券支持范围，鼓励银行业金融机构提供城中村改造贷款等。
与此前2015~2017年棚改主要集中于三四线城市有所不同，此次改造聚焦核心城市，较前述改造面临更为复杂的历史遗留、安全风险隐患等问题，同时改造体量大、征拆难度大、实施周期长且资金需求量大，资金平衡成为改造关键。为积极稳步推进城中村改造，2023年10月，住建部明确了城中村改造分三类推进实施，即拆除新建、整治提升和拆整结合。在超大特大城市积极稳步推进城中村改造，有利于解决新市民、年轻人、外来人口的低成本、职住平衡的住房需求问题，亦有利于激发上下游相关产业发展活力，带动有效投资和消费。未来，城中村改造模式或会出现一定下沉，在超大特大城市积累的经验将运用于其他城市，在改善城市环境的同时完善公共服务，推进以人为核心的新型城镇化，促进城市高质量发展。
在具体实施方面，广州市因城施策，出台房票安置方案或为其他超大特大城市推进城中村改造提供借鉴意义。广州在推进城中村改造中面临“一多、一长、一大”三大堵点：即原地安置多、改造周期长、房地产市场库存压力大。2024年1月，广州市政府常务会议审议通过《广州市房票安置实施方案》；房票是被征收人房屋安置补偿权益货币量化后，政府出具给被征收人购置房屋的结算凭证，作为货币补偿和实物安置模式的一种补充形式，将被征收人可获得的权益转换成一张可用于购置房屋的票据。对于被征收方，房票安置方案较之前更为灵活。房票政策出台主要基于对目前广州市房地产市场库存总量多、去化周期长、亟须联动安置等方面的综合判断。
3、“平急两用”公共基础设施建设
2023年4月，中央政治局会议提出“平急两用”公共基础设施建设新概念。“平急两用”公共基础设施是集隔离、应急医疗和物资保障为一体的重要应急保障设施，“平时”可用作旅游、康养、休闲等用途，“急时”可转换为隔离场所，满足应急隔离、临时安置、物资保障等需求。建设“平急两用”公共基础设施，能够增强超大特大城市应对重大公共突发事件的能力和水平，解决新时期超大特大城市居民对于居住生活安全的配套设施诉求，亦有利于缓解大城市人口密度过高、资源环境压力过大、基础设施不足等问题。
2023年12月，全国首笔涉及“平急两用”项目的中期票据成功发行。该笔票据由山东颐养健康产业发展集团有限公司发行，募集资金1亿元，其中5，000万用于“平急两用”建设项目。该项目依托于山东健康集团智慧医药仓储物流产业园，为济南地区“平急两用”项目，属于“平急两用”项目中的城郊大仓基地，“平时”服务城市生活物资中转分拨，“急时”可快速改造为应急物资和生活物资中转站、接驳点或分拨场地，具备“急时”快速就近调运物资能力。
“平急两用”公共基础设施建设是统筹发展与安全、推进房地产发展新模式的重要方面。谋划一批“平急两用”公共基础设施建设项目落地不仅增强了超大特大城市的应急响应能力，同时以“平急两用”设施为切入点，多元化投资渠道，带动相关产业协同发展。
综合来看，2023年，中央作出加快“三大工程”建设的重大决策部署，各地迅速响应积极推动项目落地，央行亦重启PSL提供中长期低成本资金支持。2024年，预计将有更多城市加快推进“三大工程”建设，这为城投企业拓展基建业务带来新机遇。在房地产行业供需关系发生重大变化的背景下，城投企业需积极调整发展方向，充分利用政策窗口期，积极探索新业务模式，促进高质量发展与市场化转型。
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