瞭望专访丨沈春耀：在更高水平上形成完备的法律规范体系

转自：瞭望

◆全会部署深化立法领域改革，解决的不是“有没有”的问题，而是“好不好”“管不管用”的问题。《决定》关于其他许多方面的改革部署，也都体现出这样的时代特点、历史进程

◆对标高水平，完善和健全现有制度，实际上是对改革提出了更高的要求、赋予了更大的责任。就像在奥运赛场上，当你跑在队伍最前列时，领跑一定比跟跑、并跑时的压力更大、要求更高

◆建立宪法实施情况报告制度，是健全保证宪法全面实施制度体系的一项新改革举措

◆《决定》中许多没有出现立法字眼的改革部署，同样涉及法律法规的制定、修改、废止、解释、编纂以及相关授权、批准、配套、清理等工作

◆立法工作必须紧紧围绕贯彻党的二十届三中全会精神来谋划、来展开、来推进，通过深化立法领域改革，从法律制度上推动落实新的改革举措和任务要求

在更高水平上形成完备的法律规范体系

——专访全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀

文 |《瞭望》新闻周刊记者 张舒宁

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）对新的历史条件下全面深化改革作出战略部署，在“完善中国特色社会主义法治体系”部分中明确提出深化立法领域改革的任务要求，在相关领域改革部署中明确提出制定金融法等重要立法修法任务。

如何理解《决定》关于深化立法领域改革的各项部署？如何处理好改革和法治的关系，做到重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度？《瞭望》新闻周刊近日专访了全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀，对深化立法领域改革的背景方位、目标任务、新部署新要求进行深入解读。

第十四届全国人民代表大会第二次会议在北京人民大会堂举行闭幕会。这是闭幕会后，代表们走出人民大会堂（2024 年 3 月 11 日摄） 王建华摄 / 本刊

准确把握立法领域改革的特点作用

《瞭望》：从党的十八届三中全会部署“健全立法起草、论证、协调、审议机制”、党的十八届四中全会部署“完善立法体制机制”，到本次全会部署“深化立法领域改革”，立法改革贯穿新时代推进全面深化改革、全面依法治国的历史进程。怎样理解本次全会立法改革部署的特点？

沈春耀：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义、保证党和国家长治久安的战略和全局高度，定位法治、布局法治、厉行法治，将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局并以前所未有的决心、举措和力度推进，全面依法治国总体格局基本形成，法治中国建设开创新局面。

立法是实行法治的前提和基础。十多年来，我们深入推进科学立法、民主立法、依法立法，不断完善中国特色社会主义法律体系，立法数量大幅增加，法律体系日益完备，立法形式更加丰富多样，立法工作体制机制更加顺畅高效，立法生动体现全过程人民民主要求，以良法促进发展、保障善治。

在此基础上，全会对“完善中国特色社会主义法治体系”作出重要部署，就是要以法治体系建设为总抓手系统推进法治中国建设，在更高水平上形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。全会部署深化立法领域改革，解决的不是“有没有”的问题，而是“好不好”“管不管用”的问题。《决定》关于其他许多方面的改革部署，也都体现出这样的时代特点、历史进程。

比如，构建高水平社会主义市场经济体制排在“七个聚焦”的第一位、《决定》分论板块十三个部分的第一部分，在进一步全面深化改革中居于突出位置。此前，建设社会主义市场经济体制，我们已经有了几十年的历程和成果。在此基础上构建高水平市场经济体制，突出“高水平”，要求包括法律法规在内的各方面体制机制都实现高水平、高质量、更有效、更健全的目标要求。

对标高水平，完善和健全现有制度，实际上是对改革提出了更高的要求、赋予了更大的责任。就像在奥运赛场上，当你跑在队伍最前列时，领跑一定比跟跑、并跑时的压力更大、要求更高。

比如，在加强人权执法司法保障方面，《决定》首次提出“推进刑事案件律师辩护全覆盖”。此前，按照法律规定，刑事案件当事人有权委托辩护人，也可以自己行使辩护权。自2017年起，相关部门深化刑事案件律师辩护全覆盖试点并在全国推广。《决定》明确这一更高要求，需要我们进一步完善和健全现有制度，需要在法律公共服务全覆盖上作出进一步努力。

又如，区域协调发展战略、区域重大战略的深入实施，对相关立法的系统性和协同性提出了更高要求。对此，我们已经采取了一些创新举措。比如长江、黄河流域生态保护分别涉及10个左右省份，不能光靠一个地方立法保护，不同地方的保护标准也不能高低各异。全国人大常委会从国家层面分别组织制定长江保护法、黄河保护法，适应了立法需要，保证了立法质量。而在京津冀、长三角等区域发展中，需要实现跨行政区协同的事项有不少，但涉及的省级行政区相对较少，探索区域协同立法，是更为有效的方式。《决定》在立法领域改革中已明确提出这项改革任务。这些发展中出现的新问题、新需求，需要在法律制度上作出有针对性的回应，需要通过深化立法领域改革来回应。

《瞭望》：立法工作本身将怎样适应进一步全面深化改革的需要，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要保障作用？

沈春耀：改革和法治相辅相成、相伴而生，是“破”与“立”、“变”与“定”的辩证统一。40多年来，我国立法工作、法治建设总体上与改革开放事业同时部署、协调推进。当发展遇到阻力、障碍，人们就呼唤改革开放，新事物新气象不断涌现；当改革开放带来的新趋势新变化突破了既有的制度格局、思想观念和行为方式，人们就呼唤法治建设，要求用法律制度巩固和保障改革开放的新成果，确立新的行为规范和治理架构。

在法治轨道上进一步全面深化改革、推进中国式现代化，就要做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。从立法工作实践来看，可以区分五种不同情况，分类施策：

第一种情况，对于深化改革需要制定的法律法规，及时制定相应法律法规。

第二种情况，对于实践经验尚不充分，需要先行先试、探索积累的事项，可以依法作出授权决定，先在一定范围内进行试点，经过积累总结，在条件成熟的时候进行立法或者修法。

第三种情况，对于不适应改革发展要求的现行法律规定，及时进行修改完善或者依法予以废止。

第四种情况，对于相关改革决策已经明确、需要多部法律作出相应修改的事项，可以采取“打包”修法方式一并处理。比如，党的十九届三中全会部署的党和国家机构改革，力度大，涉及单位多，需要作出相应修改的法律法规多。我们通过“打包”修法方式，以比较高的效率完成了相关法律的修改完善。

第五种情况，对于需要分步推进的制度创新举措，可以采取“决定＋立法”“决定＋修法”等方式，先依法作出有关法律问题的决定，再及时部署和推进相关立法修法工作。比如，深化国家监察体制改革涉及从宪法到相关机构组织法、刑事诉讼法等若干法律的相应修改，就是通过这样的方式分步推进实现的。

在进一步全面深化改革过程中，我们要用好这些行之有效的做法，着力处理好改革和法治的关系，更好发挥法治的引导、推动、规范和保障作用。

深刻理解立法领域改革新部署

《瞭望》：《决定》明确的深化立法领域改革任务要求中，“建立宪法实施情况报告制度”“探索区域协同立法”“建立全国统一的法律法规和规范性文件信息平台”都是在党的中央全会文件层面首次提出。对这三项新任务，应该怎样理解？如何落实？

沈春耀：宪法是治国安邦的总章程，是我们党治国理政的根本法律依据，是国家政治和社会生活的最高法律规范。《决定》第九部分强调必须全面贯彻实施宪法，维护宪法权威，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。深化立法领域改革，必须把宪法这一国家根本法摆在突出位置，健全保证宪法全面实施制度体系，通过完备的法律保证宪法实施，不断提高宪法实施水平，维护宪法权威。

保证宪法全面实施制度体系内涵丰富。比如全面发挥宪法在立法中的核心地位功能，每一个立法环节都把好宪法关，用宪法的视角审视立法全链条，确保每一环节的立法活动都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施。又如《决定》强调的合宪性审查、备案审查制度，分别从立法前端和后端确保有关方面拟出台和已出台的法律法规和制度政策同宪法规定、宪法精神相符合，维护国家法制统一。

建立宪法实施情况报告制度，是健全保证宪法全面实施制度体系的一项新改革举措。这方面，之前已有了一些探索实践。我们要深入学习领会全会精神，探索通过报告反映宪法实施情况和监督宪法实施情况，包括与宪法实施有密切关系的法律法规制定和实施情况，与宪法实施有密切关系的事业发展情况和工作开展情况，合宪性审查工作和备案审查工作情况，加强宪法实施和监督、不断提高宪法实施水平的重点和工作建议等，把这项制度建立好、运行好。

区域协同立法，实践有需求，地方有探索。比如在联合保护赤水河的立法实践中，贵州、云南、四川三省协同协调、分别立法，互不替代，但保护内容和标准是一致的，形成区域间有效协同。区域协调发展战略、区域重大战略实施同样涉及几个行政区的立法协同，粤港澳大湾区建设还涉及广东省与香港特别行政区、澳门特别行政区的联动协同。我们要在前期实践基础上，积极探索区域协同立法，充分发挥协同效能。

2021年，在全国统一的备案审查信息平台基础上，中国人大网正式开通运行了国家法律法规数据库，目前登载宪法、法律、行政法规、监察法规、地方性法规以及司法解释，提供了法律法规以及司法解释查询和下载功能，并集成了法律草案征求意见、审查建议在线提交页面入口。司法部等相关机构也建设了行政法规库等平台，还有一些市场经营主体开发了法律法规数据系统。我们要进一步完善和提高平台功能，服务公民、法人用户更加便捷地查询法律法规和规范性文件，申诉反映有关问题。

《瞭望》：《决定》在相关部分明确提出了制定金融法等立法修法任务，落实相关部署，应该怎样加强立法工作？

沈春耀：进一步全面深化改革、推进中国式现代化，对立法工作提出了许多新课题新要求。《决定》在相关领域改革部署中明确提出的重要立法修法任务包括制定民营经济促进法、金融法、民族团结进步促进法、反跨境腐败法，修改监督法、监察法，编纂生态环境法典。我们正在按照全会部署，有序推进相关立法工作，在立法中贯彻落实全会精神。

比如，金融领域有多部现行法律，但都是根据不同的金融机构和金融活动分门别类立法的，还没有一部管总的法律。落实全会改革要求，就要适应加强党中央对金融工作的集中统一领导的新体制，适应深化金融体制改革的新部署，制定一部综合性、统领性的金融法，系统推进金融领域法治建设。

又如，监督法修改是全国人大常委会正在审议的立法项目，我们要根据全会“完善监督法及其实施机制，强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督”等要求进行再完善。加强对国有资产管理、政府债务管理的监督，是近年来党中央赋予人大监督工作的新职责，以往对这两部分讲得比较少。落实全会改革要求，就要在修法中做到制度上跟进、工作上加强。

《决定》中许多没有出现立法字眼的改革部署，同样涉及法律法规的制定、修改、废止、解释、编纂以及相关授权、批准、配套、清理等工作。

比如，法律法规修改方面，“深化律师制度、公证体制、仲裁制度、调解制度、司法鉴定管理体制改革”，涉及律师法、公证法、仲裁法、调解法等4部法律和全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定的相应内容。最近，仲裁法修订草案已经国务院常务会议讨论并原则通过，近期将提请全国人大常委会审议。

又如，规范性文件清理方面，相关立法修法任务完成后，需要做好所涉及领域的规范性文件清理工作。2020年民法典出台后，贯彻党中央的重要指示要求，我们组织有关方面和地方人大开展了民法典涉及领域规范性文件集中清理工作和专项审查工作，并持续加强立改废释工作。落实全会改革要求，同样要做好法律法规工作。

从历史上看，党的十八届三中全会一揽子推出15个领域、336项改革举措，随着改革的深入推进，在改革关联的问题和领域又进一步细化、分解、拓展出了若干新举措。党的二十届三中全会《决定》共15个部分，提出300多项改革举措，随着改革的深入推进，对于进一步细化、分解、拓展出的新改革举措，我们也要加强相关立法工作，用法律制度巩固保障改革新成果。

总之，立法工作必须紧紧围绕贯彻党的二十届三中全会精神来谋划、来展开、来推进，通过深化立法领域改革，从法律制度上推动落实新的改革举措和任务要求。

切实深化立法领域改革

《瞭望》：作为全国人大常委会的专门法制工作机构，法工委对贯彻落实党的二十届三中全会精神、深化立法领域改革，有怎样的考虑和安排？

沈春耀：深化立法领域改革，应当坚持以下五个重要原则：

第一，坚持党对立法工作的全面领导。立法是国家重要政治活动，政治属性是立法工作、立法活动的第一属性。深化立法领域改革，必须旗帜鲜明讲政治，切实提高政治站位，始终坚持和保证党对立法工作的全面领导特别是党中央集中统一领导，从制度上法律上保证党的路线方针政策和决策部署得到全面贯彻和有效实施。

第二，坚持以习近平法治思想为引领。习近平法治思想是新形势下坚持全面依法治国、深化立法领域改革的根本遵循和行动指南。“十一个坚持”构成了习近平法治思想的核心要义，必须长期坚持、全面贯彻、不断发展。

第三，坚持人民在全面依法治国中的主体地位。这是我们的制度优势，也是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在。必须坚持立法为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，把体现人民利益、反映人民意愿、维护人民权益、增进人民福祉落实到法治建设和改革工作全过程各方面，使法律法规充分体现人民意志。

第四，坚持宪法的国家根本法地位。坚决维护和贯彻宪法规定、宪法原则、宪法精神，保证国家统一、法制统一、政令统一，保证在法治轨道上深化立法领域改革、推进国家治理体系和治理能力现代化。

第五，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一。新形势下进一步全面深化改革，深化立法领域改革，应当同进一步全面依法治国紧密结合起来，重视运用法治思维和法治方式，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。

围绕《决定》关于深化立法领域改革的部署，我们要从以下五个方面做好贯彻落实：

一是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。健全保证宪法全面实施制度体系，不断提高宪法实施水平，维护宪法权威。全面发挥宪法在立法中的核心地位功能，每一个立法环节都把好宪法关。探索通过宪法实施情况报告制度及时反映宪法实施情况和监督宪法实施情况。提高合宪性审查、备案审查能力和质量。

二是完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。党中央领导全国立法工作，研究决定国家立法工作中的重大问题；有立法权地方的党委按照党中央大政方针领导本地区立法工作。坚持依规治党，健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制。完善人大主导立法工作的体制机制，加强人大对立法工作的组织协调，发挥人大及其常委会在确定立法项目、组织法律起草、重大问题协调、草案审议把关等方面的主导作用，更好发挥常委会和专门委员会组成人员、人大代表在立法工作中的作用。加强和改进政府立法制度建设，严格按照法定权限和程序制定实施行政法规、部门规章、地方政府规章和其他规范性文件。拓宽社会各方有序参与立法途径和方式。

三是加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。制定民营经济促进法、金融法、民族团结进步促进法、反跨境腐败法，修改监督法、监察法，编纂生态环境法典。加强国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、风险防控等方面立法，加快发展新质生产力、数字经济、低空经济和碳达峰碳中和、人工智能、大数据等领域法律法规制度建设。

四是统筹立改废释纂。坚持系统观念，积极推动相关领域基础性、综合性、统领性法律制度建设，根据实际情况运用制定、修改、废止、解释、编纂、决定等形式，在条件成熟的立法领域继续开展法典编纂工作。

五是提高立法质量。健全吸纳民意、汇聚民智工作机制，完善法律草案公开征求意见和调研论证机制，建设好基层立法联系点。健全备案审查制度和工作机制。完善保证法律法规实施的配套规定、标准规范、工作机制等，做好立法技术规范编制和应用工作。

刊于《瞭望》2024年第34期

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