广发宏观 | 三中全会《决定》中的财税体制改革|决定_新浪财经

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7月21日，二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》全文发布。财税体制改革的核心内容就是税制改革。从《决定》涉及到的实施路径来看，一是改革消费税、增值税，此次落地符合市场预期。二是改革地方附加税，市场前期对此关注较少。三是改革完善绿色税制。四是改革个人所得税。五是研究同新业态相适应的税收制度。后三者虽并非为增加地方财力而设，但一定程度上也可增加地方可支配财力。

7月21日，二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》[1]（下文简称《决定》）全文发布。在前期报告《三中全会<决定>的十五项关键细节》，我们梳理了《决定》中的关键细节。本篇报告我们再基于《决定》中的财税体制改革部分展开讨论。

三中全会《决定》中，财税体制属于“健全宏观经济治理体系”的组成部分，这一部分具体包括完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制、财税体制改革、金融体制改革、完善区域协调发展战略机制等。

2020年5月的《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确指出要“完善宏观经济治理体制”，其中包括宏观调控新机制、现代财税制度、现代中央银行制度、现代金融监管体系、科技创新制度、产业政策和区域政策体系等。

《决定》在“健全宏观经济治理体系”部分指出，科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须完善宏观调控制度体系，统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性。

财税体制改革首先提到的内容就是“健全预算制度”。《决定》指出“把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”，我们理解这一表述一是规范非税收入体系，例如包括特许经营权拍卖收入的依托政府信用获取的收入，目前只有免税商品特许经营费收入等少量纳入，范围不够全面；二是拓宽广义财政收入范围，增加非税收入增收弹性（包括第三本账国有资本经营收入），加强政府性资源统筹管理，在土地财政收入减少的背景下增加地方财政稳定性。

《决定》指出：“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。”

2021年国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》[2]（国发〔2021〕5号）有类似表述：“加强政府性资源统筹管理。将依托行政权力、国有资源（资产）获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算，加大预算统筹力度。完善收费基金清单管理，将列入清单的收费基金按规定纳入预算。将应当由政府统筹使用的基金项目转列一般公共预算。合理确定国有资本收益上交比例。”

主要区别在于本次《决定》增加了“政府信用”，未提到“特许经营权拍卖收入”，我们理解前者对后者为包含关系，即“政府信用”获取的收入包括但不限于“特许经营权拍卖收入”，本次《决定》表述更加完整，反映了财政预算管理未来将越发“广而全”。

2021年湖南省人民政府基于国发〔2021〕5号发文[3]，表述与本次《决定》类似，可供参考：“加强政府性资源统筹管理。将依托行政权力、政府信用、国有资源(资产)等政府性资源获取的收入，按规定全面纳入预算管理，重点加大对特许经营权、公共资源有偿使用等收入的管理力度，统筹安排预算支出。完善收费基金清单管理，列入清单的收费基金按规定纳入预算，清单外不得擅自设立收费项目。”

财政“四本账”中，第三本账就是国有资本经营预算。十八届三中全会曾明确提到“提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”，二十届三中全会虽未进一步有数字目标，但从“完善国有资本经营预算和绩效评价制度，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”来看，强化第三本账预算的方向也较为明确。我们财政政策中期报告《寻找破局点》中也提到，今年各省预算报告中，部分省市表示将扩大国有资本收益应交利润范围，提高国企利润上缴比例。

《决定》指出：“完善国有资本经营预算和绩效评价制度，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。”

《决定》指出：“深化国有企业工资决定机制改革，合理确定并严格规范国有企业各级负责人薪酬、津贴补贴等。”

关于预算制度，《决定》还提到要“深化零基预算改革”。“零基预算”指的是所有预算支出均以零为基点，根据资金实际需求、项目轻重缓急、绩效评价情况等统筹核定需要支出，打破财政支出固化刚性不下的局面，增加财政资金效率，缩减不必要的财政开支，以达到“开源节流”中的“节流”目标。

《决定》指出：“强化对预算编制和财政政策的宏观指导。加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估。深化零基预算改革。统一预算分配权，提高预算管理统一性、规范性，完善预算公开和监督制度。完善权责发生制政府综合财务报告制度。”

零基预算改革并非新提法，上文提到的2021年国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》一文也提到：“合理安排支出预算规模。坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模，调整完善相关重点支出的预算编制程序，不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩。充分发挥财政政策逆周期调节作用，安排财政赤字和举借债务要与经济逆周期调节相适应，将政府杠杆率控制在合理水平，并预留应对经济周期变化的政策空间。”

需要注意的是，在实际操作中零基预算的推进总体依然存在较多现实阻碍，短期内较难全面推广落地。

财税体制改革的另一关键环节就是央地财政关系调整。在这一点上，《决定》的政策方向十分明确，就是增加中央支出比例、降低地方财政负担。具体思路一是扩大地方税权（“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”）；二是通过转移支付的改革增加地方财力（“清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付”）；三是通过下沉部分非税收入管理权限的方式增加地方财力（非税收入包括国有资源资产有偿使用收入、国有资本经营收入、罚没收入等）；四是减少不属于地方的财权事权、不得违规要求地方安排配套资金，以降低地方财政负担。

《决定》指出：“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。”

《决定》指出：“规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。”

《决定》指出：“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。”

根据国家统计局数据，2022年中央支出占比13.65%，2002年这一数据为30.71%。虽然主要原因来自中央对地方的转移支付以及中央赤字占比在逐渐提升，但一定程度上也反映了央地财事权的不平衡情况。

楼继伟《中国政府间财政关系再思考》一书提到：“目前的主要问题：一是应该中央负责的事务交给了地方处理，如国际界河的保护、跨流域大江大河的治理、跨地区污染防治、跨地区经济纠纷司法管辖、海域和海洋的使用管理等。二是属于地方管理的事项，中央承担了较多的支出责任。如从区域性重大基础设施建设到农村厕所改造等地方项目，中央相关部门有相当的资金补助。三是中央和地方的职责重叠，共同管理的事项较多。如中央与地方财政对社会保障、公共卫生、义务教育等相当多事项和支出责任实行共同承担的办法。”

马光荣《政府间支出责任安排：在简政放权中优化》[4]一文也提到：“现实中，中央政府在食品药品监管、产品质量监管、跨地区司法、跨地区基础设施、具有跨地区外部性的环境保护等事权上缺位较为严重，这些事权具有较强的外部性，尽管存在一定的信息复杂性，但是仍应该由中央或省级政府负责支出，而现实中却大都由县、市级政府承担。”

财税体制改革的核心内容就是税制改革。从《决定》涉及到的实施路径来看，一是改革消费税、增值税，此次落地符合市场预期。二是改革地方附加税，市场前期对此关注较少。三是改革完善绿色税制。四是改革个人所得税。五是研究同新业态相适应的税收制度。后三者虽并非为增加地方财力而设，但一定程度上也可增加地方可支配财力。

在前期报告《寻找破局点：2024年中期财政环境展望》中，我们认为：三中全会之后，新一轮财税体制改革是一个关注点。财税体制改革是一个中长期系统性工程，其中税改方面，我们预计相对较近的改革或落于消费税、个人所得税、资源税、环境保护税和增值税。一是消费税征收环节后移，并逐步下划至地方，培育地方税源，促进地方政府改善消费环境，调整此前部分地区“重生产、轻消费”格局；二是完善个人所得税制度，适当扩大综合所得征税范围，将财产转让、利息股息红利等资本获利领域和薪酬等劳动所得领域综合合并征收，调整此前个人所得税“重劳动、轻资本”的结构；三是进一步完善“绿色税制”体系，完善扩大消费税中的环境保护相关税目、资源税和环境保护税等绿色税相关税目；四是通过“畅通增值税抵扣链条，优化留抵退税制度设计”的方式，间接降低以增值税为代表的流转间接税比重。

首先看消费税与增值税。“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”、“完善增值税留抵退税政策和抵扣链条”。我们在《寻找破局点》中分析，消费税改革或将增大税基，提高消费税占比，驱动地方政府进一步完善消费税的征收管理，引导地方改善消费环境。其深远影响主要落在中长期，中长期它有利于改变地方在增加产业供给上的单边竞争，有利于供求均衡。短期内对省际财力格局影响较为有限，对部分行业和厂商存在一定影响。增值税改革对整体税负影响不大，更多是规范企业税收行为，提升税制的公平性和中性特征。

《决定》指出：“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。”

其次是地方附加税的改革，《决定》指出将研究把“城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税”，并将适用税率权限的确定下放至地方。城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加是增值税、消费税的附加税，逻辑上可以随着消费税税基的扩大而扩大，所以也可以一定程度上增厚地方财力。

《决定》指出：“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。”

再次是个人所得税的改革。《决定》提出“完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税”。这一点也符合预期。在《寻找破局点》中我们提到：完善个人所得税制度，适当扩大综合所得征税范围，将财产转让、利息股息红利等资本获利领域和薪酬等劳动所得领域综合合并征收，调整此前个人所得税“重劳动、轻资本”的结构。

《决定》指出：“健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税。”

此前，个人所得税改革已将工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费纳入综合所得，税率上限可达45%，相较经营所得的上限35%、利息股息红利、财产租赁、财产转让的20%较高。而《决定》提出的改革方向，有望改变此前个人所得税“重劳动、轻资本”的格局。

然后是绿色税制的改革，《决定》提出完善绿色税制，以及全面推进水资源费改税。现有的“绿色税种”包括资源税（基本为地方税，占税收比重约为1.5%-2.2%）、环境保护税（全部为地方税，占税收比重为0.10%-0.15%）、以及消费税中的环保相关税目（木制一次性筷子、实木地板、电池、涂料、鞭炮、焰火、成品油、摩托车、小汽车等）。未来，随着绿色税制的不断完善，预计可能在现有基础上，逐步增加资源税中的森林、草场、土地、海洋、滩涂等；环境保护税中的二氧化碳、挥发性有机物、光污染等；消费税中的塑料袋、氟利昂、含磷洗衣粉等。绿色税制改革一则符合经济学所讲的“外部性内部化”，是一个合理方向；二则也有利于激励低碳消费习惯和低碳产业的发展。

《决定》指出：“健全绿色低碳发展机制。实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业，健全绿色消费激励机制，促进绿色低碳循环发展经济体系建设。优化政府绿色采购政策，完善绿色税制。”

《决定》指出：“落实水资源刚性约束制度，全面推行水资源费改税。”

我们在前期报告《寻找破局点》中也提出，河北省此前便开征水资源税试点工作[5]，并于2017年推广至北京、天津、山西、内蒙古、山东、河南、四川、陕西、宁夏等地[6]，水资源税的纳税人为直接取用地表水、地下水的单位和个人，水资源税的征税对象为地表水和地下水，实行从量计征。

除现有税种的改革外，《决定》还提出将“研究同新业态相适应的税收制度”。随着新兴产业的不断发展，现有税制存在进一步适配和合理化的空间。我们理解这其中主要指向绿色税制、数字经济相关税制、平台经济相关税制的研究和完善。

《决定》指出：“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构。研究同新业态相适应的税收制度。”

税收征管改革方面，《决定》整体体现一紧一松态势。一方面是进一步规范地方招商引资和税收优惠（“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”）、深化税收征管改革（“深化依法治税、以数治税、从严治税”）；另一方面完善对重点领域和关键环节支持机制（“合理降低制造业综合成本和税费负担”、“鼓励科技型中小企业加大研发投入，提高研发费用加计扣除比例”）。

《决定》指出：“全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制。

《决定》指出：“构建全国统一大市场。推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通。加强公平竞争审查刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为。建立健全统一规范、信息共享的招标投标和政府、事业单位、国有企业采购等公共资源交易平台体系，实现项目全流程公开管理。提升市场综合监管能力和水平。健全国家标准体系，深化地方标准管理制度改革。”

《决定》指出：“深化税收征管改革。”

无独有偶，近日国家税务总局召开党委（扩大）会议传达学习贯彻党的二十届三中全会精神[7]，也表示：“要着眼大局顺应大势，把握好方式方法，统筹好收与支、税与费、增与减、稳与进，着力营造良好改革氛围，确保各项涉税改革任务不折不扣落地见效。要把学习贯彻全会精神与深化中央巡视整改、推进各项税务工作统筹结合起来，以改革增效、以改革强能，持续深化依法治税、以数治税、从严治税，持续打造效能税务，高质量推进中国式现代化税务实践，高水平助力全会确定的改革目标圆满实现。”

此外，对于重点领域和关键环节（制造业、科技型中小企业）的税收支持，《决定》指出：“优化重大产业基金运作和监管机制，确保资金投向符合国家战略要求。建立保持制造业合理比重投入机制，合理降低制造业综合成本和税费负担。”、“鼓励科技型中小企业加大研发投入，提高研发费用加计扣除比例。”

关于房地产税，《决定》表示“完善房地产税收制度”。[8]2021年在贯彻落实“十四五”规划纲要、加快建立现代财税体制有关情况发布会上，财政部表示“积极稳妥推进房地产税立法和改革”，房地产税立法和改革是中期方向，按照税收法定、试点先行的经验原则，它并非短期目标。而“完善房地产税收制度”这一表述一则是房地产相关的税收制度，应包含但并非特指房地产税；二则它并非在税制改革的环节，而是在“健全社会保障体系”部分，和租购并举、改革房地产开发融资方式和商品房预售制度，是中期构建房地产发展新模式的组成部分。

《决定》指出：“加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求。支持城乡居民多样化改善性住房需求。充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权，因城施策，允许有关城市取消或调减住房限购政策、取消普通住宅和非普通住宅标准。改革房地产开发融资方式和商品房预售制度。完善房地产税收制度。”

土地制度改革对于中长期财政结构亦会存在深远影响。《决定》强调优化土地管理，优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间；建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。我们理解，土地要素的灵活化配置将有助于全国的主题功能区战略，即产业优势地区可以获得进一步产业集聚的要素支持。从土地财政视角来看，它一定程度上可理顺部分地区建设项目收益率不达要求的矛盾之处，也可影响省际土地收入格局。

《决定》指出：“深化土地制度改革。改革完善耕地占补平衡制度，各类耕地占用纳入统一管理，完善补充耕地质量验收机制，确保达到平衡标准。完善高标准农田建设、验收、管护机制。健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系。允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。”

《决定》指出：“优化土地管理，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。探索国家集中垦造耕地定向用于特定项目和地区落实占补平衡机制。优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地。开展各类产业园区用地专项治理。制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策。”

户籍制度和人口政策对于中长期财政结构亦会存在深远影响。《决定》提出“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”。根据国家统计局数据，截至2021年末，常住人口口径下的城镇化率为64.72%，户籍人口口径下的城镇化率为46.7%，二者相差约2.55亿人。逻辑上来说，为推进这一部分人口获得常住地公共服务，及促进地方政府主动为非户籍人口提供公共服务，中央财政在转移支付时应提高与常住人口挂钩的比例。在《寻找破局点》中我们曾指出，2022年农业转移人口市民化奖励资金400亿元，仍有一定上升空间。而这一改革继续推进，则将一定程度上影响省际之间获得转移支付的规模格局。

《决定》指出：“健全推进新型城镇化体制机制。构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。”

《决定》指出：“健全人口发展支持和服务体系。以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，促进人口高质量发展。完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会。有效降低生育、养育、教育成本，完善生育休假制度，建立生育补贴制度，提高基本生育和儿童医疗公共服务水平，加大个人所得税抵扣力度。加强普惠育幼服务体系建设，支持用人单位办托、社区嵌入式托育、家庭托育点等多种模式发展。把握人口流动客观规律，推动相关公共服务随人走，促进城乡、区域人口合理集聚、有序流动。”

最后是关于基建。对于传统基建，《决定》提出“建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制”，我们理解部分基础建设不具备短期收益性，但具备长期正外部性，对于统筹发展与安全有正向作用，应由政府长期投融资机制支持，发行超长期特别国债就是一种尝试。对于新型基建，《决定》提出“推进传统基础设施数字化改造，拓宽多元化投融资渠道，健全重大基础设施建设协调机制”，一则反映了未来传统基建转变为新型基建的改革方向，二则提出拓宽新型基建融资渠道的要求。从大方向上来看，未来不具备短期收益的公益性项目可能将由中央财政长期支持；具备一定收益性的新型基建，由地方财政资金、政策性银行和民间社会资本等多领域投建。

对于传统基建，《决定》指出：“加快培育完整内需体系，建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制，健全政府投资有效带动社会投资体制机制，深化投资审批制度改革，完善激发社会资本投资活力和促进投资落地机制，形成市场主导的有效投资内生增长机制。”

对于新型基建，《决定》指出：“构建新型基础设施规划和标准体系，健全新型基础设施融合利用机制，推进传统基础设施数字化改造，拓宽多元化投融资渠道，健全重大基础设施建设协调机制。深化综合交通运输体系改革，推进铁路体制改革，发展通用航空和低空经济，推动收费公路政策优化。提高航运保险承保能力和全球服务水平，推进海事仲裁制度规则创新。健全重大水利工程建设、运行、管理机制。”

关于财税体制及相关领域改革的影响，我们需要理解几点：一是三中全会相关改革时间线是未来五年，我们不能从短期角度理解其影响；二是改革主要侧重于供给端，尤其是体制机制，和针对需求端的逆周期政策不同。但如果供给端改革提升效率，则有利于对中长期名义GDP中枢及需求弹性的预期；比如税制改革尤其消费税改革，有利于改变过去地方竞争性招商、单一布局生产端的影响，有利于供求均衡；三是对消费类资产来说，未来消费税改革可能是一个重要的定价影响因素。

注：

1.https://www.gov.cn/zhengce/202407/content_6963770.htm

2.https://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5602008.htm

3.http://dth.yiyang.gov.cn/30558/30580/content_1497882.html

4.https://mp.weixin.qq.com/s/CK5FXnIozsR8oUFu7FEtwg

5.https://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810739/c5223384/content.html

6.https://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5280598.htm

7.https://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5233041/content.html

8.https://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202104/t20210407_3682492.htm

经济下行超预期。刺激政策超预期。逆全球化趋势超预期。财政收支增速下行超预期。政策推进进度超预期。地缘政治风险超预期。国内地产或地方债务领域出现新的风险点。文中分析对政策框架理解不到位。