中央经济工作会议提出,统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴,促进城乡融合发展。当前,加快农业转移人口市民化,已成为持续推进新型城镇化的重要抓手。今年7月国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出,把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务,并提出经过五年努力,实现常住人口城镇化率提升至接近70%的目标。
新型城镇化可以带来哪些经济增量?进一步推进农业转移人口市民化面临哪些问题,如何更快推进?如何统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴?就上述问题,第十四届全国政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭接受了21世纪经济报道记者专访。
陆铭认为,在当前阶段,新型城镇化可以兼顾经济增长、改善就业和提高居民收入水平三重目标。并且,由于服务业在经济中所占的比重持续提升,未来新型城镇化应加大服务业领域的投资。而对于农业转移人口市民化,需要根据人口流动的情况分别制定政策,在人口流入地要大幅降低落户门槛,而在人口流出地要加快土地制度改革。
新型城镇化可兼顾经济增长等多重目标
《21世纪》:推进新型城镇化将为我国经济带来哪些增量?空间有多大?
陆铭:从拉动经济增长的角度看,新型城镇化既能拉动更有效的投资,也能够拉动居民消费。当前,服务业的发展在经济中的作用越来越重要,一方面,需要发展生产型服务业,为制造业赋能,以提高制造业的生产率;另一方面,居民的收入水平提高后,不断增加的消费也大量集中在服务业。而从我国供给能力的角度来讲,制造业的供给能力非常强,但服务业的发展仍存在短板。
由于服务业在经济中所占的比重不断提高,城镇化就成为兼顾经济增长、改善就业和提高居民收入水平的重要政策取向。因为,服务业的发展高度依赖于人口密度、人口规模以及人口流量。而城镇化会带来人口的集中,具体而言,是人口从农村向城市集中,从小城市向大城市集中。
伴随着城镇化进程,经济空间格局包括人口空间格局将会持续发生变化:在城乡之间,城镇人口比重会相对提高;而在大城市和小城市之间,大城市的人口比重也会持续提高。因此,从投资的机会角度看,就需要在人口流入的城镇地区,特别是大城市,增加基础设施、公共服务等相关设施的建设。
从消费的角度看,人口向城镇地区和大城市集中,有利于居民收入水平的提高,同时,收入水平提高以后,会释放出更多消费的需求。
从带动就业的角度而言,长期以来,依赖于制造业,依赖于大规模投资拉动的经济增长方式,会遇到两个问题:一是制造业和依赖资本密集型的行业,它的劳动收入占比较低;二是随着机器逐渐替代劳动力,制造业创造的就业会逐渐减少。因此,从提升居民收入水平和就业机会的角度看,也必须通过发展服务业,来促进经济增长和拉动就业、提升收入。
当前,我国的常住人口城镇化率约为66%(户籍人口城镇化率约为48%),如果按照发达国家可以达到的85%城镇化率水平来看,我们仍然有大约20%的增长空间。而且在这个过程中,每提高一个百分点的城镇化率,就可以使得城镇人口每年增长超过1000多万,其中只要有一半转化为劳动力,那么就可以增加城镇地区从事于第二和第三产业的劳动力供给。因此,提高劳动力在空间上的配置效率,也能极大缓解当前我国人口老龄化和少子化的压力。
《21世纪》:为什么强调“以人为本”的新型城镇化,这对应着政策端的哪些发力重点?
陆铭:我们强调“以人为本”的新型城镇化,是因为过去的城镇化相对来说更注重于“物”(如基础设施、房地产)的投资。现在这些投资显现出了一些问题:第一,从总量上来看可能过剩,出现投资回报率降低的现象;第二,随着空间格局的分化,以往对“物”的投资出现空间上的错配,在一些人口流出的地区投资过多,而在一些人口流入的地区投资不够。因此,以人为本的新型城镇化,更强调以下几点:
第一,要顺应人口流动的趋势进行投资。需要看到,在人口流入的地方,未来仍会存在人口持续长期增长的趋势,这是客观规律。即便是一些发达国家,在城镇化率已经达到85%甚至90%的阶段后,人口向大城市及周围都市圈地区集中的趋势仍然没有发生改变。因此,在人口流入地会产生巨大的住房需求,以及教育、医疗和养老等公共服务需求,只有顺应人口流动的趋势进行投资,才能够同时实现投资的可持续性、拉动经济增长和满足人民对美好生活的向往这几个目标。而在人口流出地,则要相应地做减量规划,提高资源配置效率,实现高质量发展。
第二,“以人为本”就是满足人民对美好生活的向往。随着经济的进一步发展,人民对服务业的需求随之提升,因此需要解决当前出现的结构性矛盾,也即部分制造业产能过剩,而服务业还存在大量的供给侧短板,要顺应需求去加大服务业投资。
第三,需要加快外来人口市民化。在一些人口流入多的大城市,需要加快户籍制度的改革,加快积分落户、外来人口市民化和公共服务均等化的相关改革举措。例如,对于大量集聚到城市从事服务业的外来人口,需要解决他们的住房问题,特别是一些收入不太高的群体,需要由政府来提供公租房、廉租房;对外来人口子女教育问题,要有更多的均等化的公共服务。这样才能够使得外来人口为城市更好地做贡献的同时,也能够享受城市发展的成果。也只有这样,才能实现不同人群的共同富裕。
第四,还有一个“以人为本”的理念被讨论得较少,那就是城市更新应侧重在人口集中地(中心城区)创新消费场景。服务业只有在人口密度较高、人流量较大的地方才能形成集聚效应,进而满足人们对服务业的多样性和品质的需求。这对我们城镇化的空间格局也提出了新的要求。在中心城区,尤其是在那些人流量比较大的区位,需要增加服务业供给的场景。此外,需要重点改造线下消费的体验性和互动性。当前有一些片面看法认为,线上经济的发展使得线下经济变得凋敝了。但实际上,一些活动从线下变到线上,可以提高供给和需求的匹配效率,这是一种技术的进步。真正的应对之法是,应更加重视打造基于人口密度和人口流量的线下消费场景,提升线下经济活动的体验感和互动感,这会使得线下经济更加集聚,具有多样性。这会成为未来城市更新一个重要的课题。
分类推进农业转移人口市民化
《21世纪》:今年7月,国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》,提出未来五年实现常住人口城镇化率提升至接近70%。加快农业转移人口市民化接下来应该有哪些侧重点?
陆铭:当前,全国各个城市分化为人口流入地和人口流出地的趋势已经非常明显。从统计数据上看,能够实现人口增长的地级市,大约能占全国的60%,另外40%的地级市则出现了人口负增长。在“双重中心—外围”模型下,可以对未来我国的人口空间分布进行清晰的预测——从沿海向内地,从大城市向小城市,从小城市到乡村出现人口梯度下降的格局。在此基础上,要在人口流入和流出的地方,分别去制定一些政策。
具体到农业转移人口市民化的问题,沿海大城市(主要是一线和准一线城市),和一些内陆省份大城市(主要是省会),面临的问题并不一样。
在人口流入的地方,外来人口市民化的主要问题是落户的门槛太高,尤其是一些大城市的积分落户政策,还存在关联学历的积分标准,在达到积分落户标准后,还有积分落户名额的限制。对于这类城市,我认为第一要取消或者逐渐淡化教育(学历)在积分落户中的要求,这一点深圳已经率先做到;第二就是要取消积分落户的名额限制,这一点在广州也已经推行。
在户籍制度渐进改革的过程当中,可以推动同等级城市之间积分落户的积分互认;不同等级的城市之间,要建立一个折算系数。对于没有达到积分落户标准的人群,要首先实现其子女在教育方面的平等待遇,其他如公租房、廉租房等一些与户籍身份挂钩的权益,也要逐渐覆盖外来常住人口。
而在人口流入不那么多的一些省会级城市,其户籍改革面临的主要问题是,外来人口对拿城市户籍的意愿较低。原因在于,农业转移人口担心放弃农村户籍后,其在农村原有的一些权益也会丧失。关于这一点,党的二十届三中全会已经明确,“保障进城落户农民合法土地权益,依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,探索建立自愿有偿退出的办法。”
因此,对于人口流出地区的农业转移人口市民化,需要加快推进土地制度改革,做到“三权”分置(宅基地所有权、资格权和使用权相分离),让使用权可以交易,而且可以大范围交易。相应地,需要有一个市场定价机制,让农民可以在自愿且有偿的前提下退出。
所以,构建城乡统一的建设用地市场,是未来土地制度改革中需要推进的重要任务。把一些农村闲置的集体经营性建设用地,变为补充耕地指标,在全国范围内进行再配置,来提高土地的利用效率。随着农村地区的人口逐渐减少,一些农村地区的小块土地可以逐渐归并,提高农业经营的规模,促进农业的现代化。这也使得仍然在农村地区从事农业生产的居民,能够通过农业的规模化经营来提高收入。而离开农村的人口,可以把自己相关的土地权属在自愿有偿放弃的过程当中,获得一种财产性的收入。这有利于各类人群根据自己的偏好需求特征,做出符合个人利益的选择,来实现共同富裕。
《21世纪》:如何统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴?
陆铭:在新型城镇化和乡村全面振兴的统筹关系中,“人出来,钱进去”至关重要。所谓“人出来”,就是指通过劳动力的自由流动,让人去选择能够最大化个人收入的地方。所谓“钱进去”,就是指在乡村振兴中,要有一些商业资本、技术,以及中央的或上级政府的财政转移支付,投入到农村去,去发展当地有比较优势的产业,如农业的规模经营、旅游产业等。
另外一种“钱进去”,是指去帮助当地提供公共服务。因为人口从农村地区流出是一个漫长的过程,在此期间,农村的留守人口需要有教育、养老和医疗服务。如何在人口流出的动态过程中进行有效的财政转移支付,这是一个大课题。这既涉及到总量问题,也即由财政资金支撑的人均公共服务享有量和水平,在地区之间不要有太大差距,以实现某种公平性的发展。也需要考虑欠发达地区内的公共服务资源配置,怎么在效率与公平之间进行优化。在一些人口减少较为剧烈的地区,要推动公共服务的集中供应,一些学校集中提供以后,对于那些距离学校比较远的地方,要提供如校车、住宿等配套服务。
乡村振兴也需要根据人口流动的趋势来分类推进。对于人口负增长且人越来越少的地区,其土地制度要相应地发生变化,一些乡镇的机构要逐渐进行撤并。对于那些人口流入地区的农村,如果离城市非常近,那么未来有可能随着人口的增长,逐渐从农村变成城镇,产业也变成制造业和服务业,居住也变为城镇住房建设;如果距离城市较近,又没有城镇化的话,这些地方的乡村振兴,就要更多地为本地的城镇居民提供休闲文化旅游、农产品(6.740, 0.00, 0.00%)等服务,以实现产业兴旺和收入水平的提高。
(作者:陆跃玲 编辑:张星)
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