财政收支未来几年依然“紧平衡” 增强可持续性重点有哪些

　　作者： 陈益刊

　　即将过去的2022年，是财政收支矛盾较为突出的一年，未来财政收支形势因此备受关注。

　　中国财政科学研究院近期出版的财政蓝皮书《中国财政政策报告（2022）》（下称《报告》），对2022年至2026年财政收支前景进行预测。结果显示，“十四五”期间全国一般公共预算收入增长率逐年降低，平均增速放缓；全国一般公共预算支出增速将先升后降，平均增速将在7.4%以上，扩大的趋势仍存在。

　　这一数据反映出，未来几年，财政收入增长动力减弱，而支出依然保持强度，财政收支矛盾依然较大。

　　财政部部长刘昆今年曾撰文，谈及未来深入推进现代预算制度改革时称，一大重点任务正是兼顾当前和长远，把财政可持续摆在更加突出位置。

　　财政收入增速逐步放缓

　　中国经济平稳健康发展，使得财政“蛋糕”越做越大，财政收支规模总体稳步抬升。近十年，全国一般公共预算支出接近200万亿元，年均增长8.5%，有力促进了经济社会事业全面发展进步，保障民生。

　　受新冠疫情影响，世界百年未有之大变局加速演进，中国经济下行压力加大，财政收入受到明显冲击，2020年全国一般公共预算收入罕见出现下滑。而今年疫情影响超预期，叠加超4万亿元税费支持一揽子举措带来的短期减收影响，以及楼市、土地市场低迷等因素，今年财政收入也难以完成年初预算数。

　　财政部数据显示，今年前10个月全国一般公共预算收入约17.34万亿元，同比下降4.5%。全国政府性基金预算收入约5.22万亿元，比上年同期下降22.7%。

　　与此同时，为了稳经济，财政支出保持一定强度，今年前10个月广义财政（含一般公共预算和政府性基金预算）支出大于收入约6.66万亿元，同比增长约188%。财政收支矛盾明显加大。一些欠发达基层政府坦言，今年收支矛盾突出，形势极为严峻。

　　因而，未来财政收支形势如何备受关注。

　　《报告》中有一篇《中国经济社会形势及财政收支情景预测分析》，对2022年至2026年财政收支等进行了预测：预计“十四五”期间税收收入增速较“十三五”期间将有所下降，但受益于税基扩大，或将对税收收入增速形成支撑。受疫情尚未彻底消除、不确定性持续扩大、外部环境严峻复杂等因素的影响，经济下行压力仍大，一般公共预算收入增速有较大可能继续放缓。

　　《报告》预测，全国税收收入增速逐步放缓，2025年和2026年可能降至0.4%左右，以税收收入为主的全国一般公共预算收入增速也逐步放缓，2025年和2026年可能降至1%左右。为了稳经济，积极财政政策持续发力，财政支出保持一定强度。《报告》预测，2022年至2026年平均财政支出的增速将在7.4%以上。

　　当然，受经济波动、减税降费、收入调节等影响，想要准确预测未来财政收支十分困难。比如，今年一揽子税费支持政策力度不断加码，而疫情影响超过年初预期，土地市场持续低迷也超预期，这使得今年全国广义财政收入难以完成年初预算数。近期不少地方纷纷调整预算，其中不少调减了年初收入预算数。

　　正是受疫情冲击，经济数据波动大，近三年财政收入波动也较大，增速像是坐上了“过山车”。受2020年低基数影响，2021年全国一般公共预算收入增速达到两位数，而今年收入大概率略有下滑，使得不少分析师预计2023年收入增速可能再次到达两位数。

　　如何增强财政可持续

　　从平均增速看，自中国经济进入新常态，财政收入从两位数高速增长转为个位数中低速增长的势头并未改变。为了稳经济，2008年以来积极财政政策持续发力，财政支出规模不断扩大，对稳定宏观经济起到重要作用。与此同时，财政赤字规模总体呈现上升势头，而地方政府债务余额攀升，叠加人口老龄化、地方政府债务风险等，财政可持续性引起关注。

　　财政部原部长楼继伟曾在2020年底第五届财政与国家治理论坛上公开表示，从中长期来看，受疫情冲击、经济潜在增长率下降，以及全球经济下滑的影响，预计未来五年我国财政收入总额将呈低水平运行势态，而财政支出压力仍然较大。虽然财政支出结构优化可以释放部分财力，但财政支出扩张态势未变，政府一般性支出缩减的空间已经很小。可以说，财政困难不只是近期、短期的事情，中期也会非常困难。

　　刘昆曾在2020年2月撰文表示，今后一段时间，财政整体上面临减收增支压力，财政运行仍将处于“紧平衡”状态。在这种情况下，单纯靠扩大财政支出规模来实施积极的财政政策行不通，必须向内挖潜，坚持优化结构、盘活存量、用好增量，提高政策和资金的指向性、精准性、有效性，确保财政经济运行可持续。

　　近些年，财政政策通过大规模减税降费、加大支出等来保市场主体、保就业、稳经济，通过政府收入“减”来换得市场活力“增”。比如，针对企业经营困难，官方预计，今年一揽子税费支持规模将超过4万亿元，创近些年新高。

　　粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，明年减税降费宜落实前期政策，不宜再追求减税降费的规模，而更要侧重效率和效果，还要考虑对政府财力负面冲击，平衡好减税降费和财政可持续性。

　　为了缓解财政收支矛盾，近年来地方加大盘活存量资产。今年11月初，财政部发文要求加快对房屋、土地、车辆等各类国有资产盘活利用，提升资产盘活利用效率。在财政支出方面，近年来各地不断优化财政支出结构，坚持政府过“紧日子”，削减一般性、非刚性支出，将腾出资金重点用于民生、重大项目。中央和地方也通过加大转移支付力度，来支持欠发达地区“三保”。未来财政支出结构将进一步优化。

　　为了杜绝超越财力安排支出，“以收定支”原则再度被强调。不少地方在出台涉及增加财政支出的重大政策和实施重大政府投资项目前，按规定进行财政承受能力评估，防止过高承诺、过度保障。为了提高财政资金使用效率，早在2018年中央要求全面实施预算绩效管理，以做到“花钱必问效，无效必问责”。

　　为了增强财政可持续性，近些年地方政府债务管理不断强化，隐性债务风险正稳妥化解，而未来地方政府债务新增额度将保持合理增长，隐性债务最终目标是全面清零。与此同时，中央与地方财政事权和支出责任划分改革将稳步推进，使得各级政府权责清晰科学合理，提高基本公共服务供给效率，促进各级政府更好履职尽责。

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责任编辑：周唯