大公国际：疫情影响下城投企业投融资环境研究

　　政策持续发力 助推城投发展

　　文：大公国际 戚旺 毕盛

　　2020年春节期间，新型冠状病毒感染肺炎疫情迅速蔓延全国，举国上下共同抗击疫情，短期内对全国经济财政产生较大影响。本次疫情爆发集中凸显了我国各地区在基础设施建设与基本公共服务等领域存在着诸多短板，疫情结束后，政府用于短板领域建设的投资支出将大大增加，而城投企业作为各地方提供基础设施建设和公共服务的主力军，在各地区城市建设、公益性项目运营、民生改善以及经济发展中具有重要地位，或将承担新一轮的历史使命，在短板领域和重点领域继续发力。未来，考虑到城投企业的重要地位，预计城投企业将继续得到财政金融政策的大力扶持，融资环境将继续改善。

　　疫情对经济的影响：2020年春节期间，新型冠状病毒感染肺炎疫情迅速蔓延全国，全国客运、旅游、住宿餐饮、零售等行业遭受巨大冲击，短期内给我国经济带来困难和挑战，但并不能改变我国经济长期向好、高质量发展的局面。

　　疫情对财政的影响：本次疫情影响下，客运、旅游、住宿餐饮、零售、制造业等相关行业经济景气度不高，税收收入有所下降，进而导致短期内财政收入有所下滑；同时，用于疫情防治、企业复工以及经济恢复等财政支出规模将继续增加，财政收支压力将进一步扩大。

　　疫情对城投企业投资影响：本次疫情的爆发，集中体现了我国在新型城市化过程中，各地区基础设施建设与基本公共服务仍存在着诸多短板，预计疫情结束后，中央及地方政府用于“补短板”的支出将大幅增加，城投企业或将承担新一轮的历史使命，在公益项目、医疗卫生等民生短板领域和重点领域继续发力。

　　疫情对城投企业融资影响：疫情爆发以来，中央出台出台多项政策用于支持疫情防控工作，同时提前拨付2020年政府专项债额度，支持重点工程与短板领域建设，预计城投企业融资环境将继续改善，融资能力得到提升。

　　疫情对经济财政的影响

　　2020年春节期间，新型冠状病毒感染肺炎疫情迅速蔓延全国，全国客运、旅游、住宿餐饮、零售等行业遭受巨大冲击，短期内给我国经济带来困难和挑战，但并不能改变我国经济长期向好、高质量发展的局面。

　　回顾SARS疫情的经济影响，SARS疫情从2002年12月15日产生首例病例到2003年7月患者人数、疑似病例人数均不再增长，前后历时8个月。其中，2003年二季度“学生暑期”与“SARS疫情高峰期”叠加，客运、旅游、住宿餐饮、零售等行业遭受巨大冲击，第二季度全国GDP增速6.7%，同比下滑2.0个百分点，环比下滑4.4个百分点。对比SARS疫情，由于本次新型冠状病毒感染肺炎疫情发生在春运返潮期和旅游黄金期，人口流动规模更大，疫情防控难度更大，各级政府重视程度更高。疫情爆发以来，全国31个省市、自治区陆续启动重大突发公共卫生事件一级响应，采取了包括交通管制、关闭景区、限制人群聚集等手段。

　　同时，中央部门出台政策用于疫情的防控。1月21日，交通运输部、国家铁路局、中国民航局及中国国家铁路集团有限公司决定，对选择铁路、公路、水路、民航等交通出行方式的旅客，免收其到达、离开武汉的火车票、客车票、船票、机票的退票手续费，随后将免收范围扩大到全国范围。1月24日，文化和旅游部下发紧急通知，要求即日起全国旅行社及在线旅游企业暂停经营团队旅游及“机票+酒店”旅游产品，免收旅客退票费。全国客运、旅游、住宿餐饮、零售等行业遭受巨大冲击。

　　此外，由于SARS疫情的应对经验，各级政府纷纷出台政策规定，除疫情防控必需、保障城市运行必需、群众生活必需、重点项目建设施工以及其他涉及重要国计民生的相关企业外，其余企业应推迟开工时间，产业链上下游遭受影响，投资端受到抑制，进而在短期内对我国经济产生一定的负面影响。但同时，随着我国经济的发展，特别是供给侧结构性改革以来，经济规模不断增加，经济结构持续优化，对于重大风险的应对能力逐步增强。2019年我国国内生产总值接近100.0万亿元，同比增长6.1%，增速明显高于全球经济增速，信息传输、软件和信息技术服务业，金融业以及租赁和商务服务业等中高端产业发展势头良好。因此，总体上我国经济长期向好、高质量发展的局面不会因为疫情的影响而改变。

　　疫情影响下，相关行业经济景气度不高，税收收入有所下降，短期内财政收入将会有所下滑；同时，用于疫情防治、企业复工以及经济恢复等财政支出规模将继续增加，财政收支压力将进一步扩大。

　　消费已成为拉动我国经济发展最重要的马车，进而对于带动财政收入的增加具有重要意义。根据国家统计局发布的数据，2019年消费对我国经济增长贡献率57.8%，拉动GDP增长3.5个百分点，连续六年保持经济增长第一拉动力。疫情发生后，延长假期、交通管制、关闭景区、限制人群聚集等手段抑制了居民消费，客运、旅游、住宿餐饮、零售、制造业等多个行业损失严重，经济景气度不高，对相关行业税收收入产生一定负面冲击。同时，财政部已出台了多项减税降费政策用于支持本次疫情工作的开展，截至2020年2月24日，财政部共出台21项政策，涉及面较广，包括对疫情防控企业实施免税与贴息、对公共服务企业与困难企业加大税收优惠等。预计短期内受上述税基及税率影响，财政收入将会有所下滑。

　　在财政支出方面，SARS疫情下，中央财政于2003年上半年设立了20.0亿元非典防治基金，各级财政共安排SARS防治资金136.0亿元，其中中央财政安排28.0亿元；2003年下半年，中央财政又增加10.0亿元专项资金用于加强公共卫生体系建设，同时出台了一系列财税优惠政策，帮助受非典冲击较大的旅游、餐饮、民航、铁道、旅店、出租车等行业尽快克服困难，恢复生产。相比于SARS疫情，本次疫情爆发后各级财政部门按照党中央国务院的决策部署，迅速反应、及时应对，财政部出台财税措施更加全面，财政支出规模更加庞大。据统计，截至2月24日，我国各级财政计划用于疫情防治支出995.0亿元，其中中央财政支出255.2亿元，并鼓励国有金融企业做好疫情防控捐赠工作。考虑到用于疫情防控、企业复工、经济恢复以及补充医疗卫生短板领域等支出力度较大，财政支出规模还将继续增加，财政收支压力将进一步扩大。

　　疫情对城投企业投资影响

　　本次疫情的爆发，集中凸显了我国在城市化发展过程中，仍然存在着城市基础设施与基本公共服务资源不充分、地区不平衡等问题，预计疫情结束后，中央及地方政府将加大用于“补短板”的支出规模，城投企业或将承担新一轮的历史使命，在公益项目、医疗卫生等短板领域和重点领域继续发力。

　　疫情爆发以来，城投企业作为各地方提供公共服务的主力军，在防护疫情工作中做出了重大贡献。由于城投企业涉及土地开发、市政工程、交通建设、供热供水、居民出行、保障房建设以及旅游等多个领域，具有极强的公益属性，在推动地方城市建设、公益性项目运营、民生改善以及经济发展方面具有重要作用。疫情爆发以来，各地供水公司、供暖公司、公交公司等城投企业积极响应号召，全力以赴，最大限度保证城市正常运行和群众生活的有条不紊，凸显了城投企业的职能定位与使命担当。

　　以武汉水务投资集团（以下简称“武汉水投”）为例，疫情爆发以来，武汉水投紧急启动疫情防控战时机制，确保全市24小时不间断供水，以保证市民生活和医疗机构用水，3，000名职工坚守在自来水生产、污水处理的生产运行、调度管理、水质监测、维修服务等保障民生的关健岗位。同时，在火神山医院建设中，武汉水投也发挥了重要作用，经过武汉水投员工6个日夜连续奋战，武汉火神山医院内部1，400米供水管道全部铺完，周边市政供水管网和医院内部管网全部打通，彰显了城投企业的使命与担当。

　　近年来，国家不断出台政策支持基础设施建设领域以及公共服务等具有公益性、准公益性行业的扶持力度，为相关行业发展奠定了良好的政策基础。2018年10月，国务院办公厅发布《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发【2018】101号）指出，着力补齐铁路、公路、水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保、公共服务、城乡基础设施、棚户区改造等领域短板。

　　2019年2月，国家发展改革委等多部门联合发布《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量，促进形成强大国内市场的行动方案》（发改社会【2019】0160号），政府要深入推进公共服务供给侧结构性改革，推动教育、医疗、妇幼健康、养老等方面的投入和支持力度。然而，基础设施、公共服务短板问题的解决仍将是一个长期性、复杂性问题。特别是本次疫情的爆发，集中凸显了我国在城市化发展过程中，仍然存在着城市基础设施与基本公共服务资源不充分、地区不平衡等诸多问题不足。预计疫情后，政府必将加大公益项目、医疗卫生等基础设施领域和公共服务领域短板的投资，将再次为城投企业提供历史发展机遇。城投企业凭借自身的规模优势、与地方政府的密切联系、业务的协同性以及丰富的项目经验，或将承担新一轮的历史使命，在民生短板领域和重点领域继续发力。

　　疫情对城投企业融资影响

　　疫情爆发以来，中央出台出台多项政策用于支持疫情防控工作，同时提前拨付2020年政府专项债额度，支持重点工程与短板领域建设，预计城投企业融资环境将继续改善，融资能力得到提升。

　　城投企业是政策的产物，其融资方式、融资规模也随着政策的变更而变化。1994年3月22日，第八届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国预算法（1994）》（以下简称“旧《预算法》”），其中第二十八条明确规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。在旧《预算法》体系下，加上1994年“分税制”改革所造成的地方政府财权事权不匹配，城投企业作为绕过当时监管体系的创新产物产生并逐步发展壮大。在这过程中，城投企业通过以地方政府信用背书公开融资，然后用于地方政府基建、招商引资等项目，迅速带动了地方经济的发展，但同时地方政府违规担保、政府隐性债务规模庞大、债务风险较高等问题接踵而来。为防范金融风险，规范城投行业发展，2014年以来政府出台多部文件规范城投企业融资，监管力度、政策可操作性以及金融机构配合程度急剧下降，城投企业融资趋紧，资金压力大幅增加。

　　2019年以来，伴随着经济周期叠加、贸易摩擦等影响，中央政府强调经济稳字当头。2019年6月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，鼓励地方政府和金融机构依法合规使用专项债券和其他市场化融资方式，重点支持京津冀协同发展等重大战略和乡村振兴战略，以及推进棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业、城镇基础设施、农业农村基础设施等领域重大项目建设。

　　2019年12月中央经济工作会议强调，2020年要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，财政政策、货币政策要同消费、投资、就业、产业、区域等政策形成合力，引导资金投向供需共同受益、具有乘数效应的先进制造、民生建设、基础设施短板等领域，促进产业和消费“双升级”，再次提到了基建的重要性，为城投企业融资奠定了政策基础。受政策影响，据wind统计，2019年全年共发行4，121只城投债，发行金额34，162.9亿元，为近5年中发行数量和发行金额最高的一年；城投债票面发行利率由2018年的5.7%下降为4.9%，融资成本有所下降。

　　为控制疫情并降低疫情对经济负面影响，财政部提前下发地方政府债务限额，加快地方政府债券发行使用进度。财政部提前下发新增地方政府债务限额8，480.0亿元，其中一般债务限额5，580.0亿元，专项债务限额2，900.0亿元，加上此前提前下达的专项债务1.0万亿元，共提前下达2020年新增地方政府债务限额18，480.0亿元。据wind统计，1月份各地方政府已发行地方债7，850.6亿，其中专项债7，148.0亿，主要用于交通、园区建设、生态环保以及公共设施与公用事业等领域。2月以来，北京共发行601.0亿元专项债，主要用于城市基础设施建设、棚户区改造、轨道交通以及冬奥会等重大工程项目支出。

　　面对疫情的冲击，中央及地方各级金融监管机构相继出台政策强化金融支持服务（详见附表-2）。中央层面，2020年2月1日，中国人民银行等五部门发布《关于进一步强化金融支持防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的通知》（银发【2020】29号），通知强调应为受疫情影响较大的地区、行业和企业提供差异化优惠的金融服务；对受疫情影响较大的批发零售、住宿餐饮、物流运输、文化旅游等行业，以及有发展前景但受疫情影响暂遇困难的企业，特别是小微企业，不得盲目抽贷、断贷、压贷；对受疫情影响严重的企业到期还款困难的，可予以展期或续贷。

另外，人民银行出台了一系列的货币政策措施，包括开展中期借贷便利（MLF）和逆回购操作降低MLF利率，降低贷款市场报价利率（LPR）、设立3，000.0亿元低成本的专项再贷款等提供流动性，用于应对疫情影响、降低实体经济融资成本。地方层面，受灾严重的湖北省、湖南省以及浙江省等地区人民银行分支机构等均出台相关政策用于扶持当地企业融资，包括城投在内的企业将得到重点扶持。据wind统计，2020年2月以来，共有103个主体发行967.2亿元城投债，平均票面利率5.3%。其中，湖北、浙江、江苏、北京、天津、云南、广东等地区11个城投企业成功发行疫情防控债，金额共计98.0亿元，平均票面利率为3.6%。考虑到城投企业在地方经济发展中的重要地位，预计城投企业将继续得到财政金融等政策的扶持，融资环境将继续改善，融资能力得到提升。

　　结论

　　城投企业作为地方政府基础设施建设、公益性项目的投资建设平台，在地区城市建设、公益性项目运营、民生改善以及经济发展中具有重要地位。本次疫情的爆发，集中凸显了我国在城市化发展过程中，仍然存在着城市基础设施与基本公共服务资源不充分、地区不平衡等诸多问题。预计本次疫情结束后，政府将加大公益项目、医疗卫生等短板行业投资建设，为城投企业再一次提供历史发展机遇。同时，受本次疫情的影响，中央出台多项政策支持基建、民生等短板行业发展，并提前拨付2020年政府专项债额度，用于支持重点工程与短板领域建设，预计城投企业融资环境将继续得到改善。

责任编辑：李铁民