2019年地方债市场全景扫描：发行背景及政策篇|地方债_新浪财经

　　来源：中债资信

　　原标题：2019年地方债市场全景扫描——发行背景及政策篇

　　作者：中债资信地方政府及城投行业研究团队

　　摘要

　　针对2019年地方债市场情况，中债资信分别从地方债的发行背景及政策规定、债券发行、交易和存量情况、2020年展望等多个方面进行了总结，现推出2019年地方债市场全景扫描：发行背景及政策篇。

　　发行背景方面，2019年我国宏观经济下行压力较大，前三季度GDP增速下降至6.2%；税收收入对全年财政收入支撑力度减弱但在积极的财政政策推动下，财政支出仍保持较高增速，地方政府财政收支矛盾有所加剧，地方债的发行有效缓解了地方财政收支矛盾、保障了政府到期债务周转并支撑了地方基建投资。

　　债务管理制度方面，2019年地方政府债务管理持续规范，监管机构出台的一系列相关制度，在优化发行定价机制、地方债作为重大项目资本金、扩大专项债使用领域等方面均取得重要进展。

　　一、2019年地方政府债券发行背景

　　2019年我国宏观经济下行压力较大，三季度GDP当季同比增速下降至6.0%；税收收入对全年财政收入支撑力度减弱但在积极的财政政策推动下，财政支出仍保持较高增速，地方政府财政收支矛盾有所加剧，地方债的发行有效缓解了地方财政收支矛盾、保障了政府到期债务周转并支撑了地方基建投资

　　2019年，我国国民经济运行总体平稳，经济结构持续优化，但国内外经济形势依然复杂严峻，外部不稳定不确定因素增多，国内经济下行压力较大。2019年前三季度GDP增速为6.2%，年内呈现前高后低的走势，一季度GDP增速为6.4%，二季度下降至6.2%，三季度GDP增速进一步下滑至6.0%，已经触碰政府工作报告中的目标底线。财政收支方面，年初中央安排的2019年赤字率为2.8%，赤字规模增至2.76万亿元。前11个月全国实现一般公共预算收入17.90万亿元，较上年增长3.8%，低于去年同期6.5%的增速。然而，在继续实施积极的财政政策背景下，全国一般公共预算支出增速仍保持较高水平，且支出进度安排明显加快，2019年前11个月全国实现一般公共预算支出20.64万亿元，同比增长7.7%，高于去年同期6.8%的增速。整体看，受制于2019年减税降费规模扩大，政府税收收入承压，财政收入增速明显放缓，但在积极的财政政策驱动下，财政支出仍保持高位增长，财政收支矛盾有所加剧。在此背景下，地方政府融资需求仍较为旺盛。

　　置换债方面，截至2018年末，全国非政府债券形式的存量地方政府债务规模为3，151亿元，加之2019年贵州、云南等六个地区试点发行地方债置换建制县隐性债务，因此2019年全国仍有少量置换债发行。借新还旧债券方面，根据中债资信统计，2019年到期的地方政府债券规模约13，151.87亿元，通过发行借新还旧债11，469.3437亿元进行偿还，保障了到期债券的顺利周转。新增债券方面，为缓解地方政府财政支出压力、支撑地方基础设施建设投资，2019年初，中央安排全年新增地方政府债务限额为3.08万亿元，其中，新增一般债务限额0.93万亿元，新增专项债务限额2.15万亿元，从实际发行结果看，2019年全年共发行新增债券3.06万亿元（其中，新增一般债券0.91万亿元，新增专项债券2.15万亿元）。整体看，借新还旧债、新增专项债券大幅扩容以及少量置换债发行，使得2019年全国地方政府债券全年发行规模较2018年微升4.74%至4.36万亿元。2019年地方政府债券的发行有效缓解了地方财政收支矛盾、优化了债务期限结构、保障了债务到期周转并且有力支撑了地方基建投资。

　　二、2019年地方政府债务管理制度梳理

　　2019年地方政府债务管理改革继续创新，在优化发行定价机制、地方债作为重大项目资本金及扩大专项债使用领域等方面有序并进

　　（一）考虑债券市场供需关系，财政部对投标利率区间进行调整，并通过推广商业银行柜台市场发行，进一步完善发行定价机制

　　2018年6月，财政部要求地方债投标利率较同期限国债前五日均值至少上浮40个BP，受此影响，2018年下半年各省市地方债发行利率基本均上浮40BP。鉴于地方债风险很低，具备准利率债属性，较国债上浮40BP的定价机制吸引了众多金融机构的参与，认购倍数一度高于40倍。为改善地方债市场过热、供需不均衡的局面，2019年1月28日，财政部对部分机构地方债投标区间调整为基准利率上浮25BP~40BP。政策调整效果立竿见影，1月29日，江西和四川发行的多期地方债发行利率较基准上浮25BP。从全年发行情况来看，2019年地方政府债发行利率高于同期限国债利率5.11~34.61BP，加权平均水平为26.04BP，较去年同期下降13.99BP，发行利差明显收窄，有效降低了地方政府融资成本。

　　2019年3月15日，财政部发布《关于开展通过商业银行柜台市场发行地方政府债券工作的通知》（以下简称“《通知》”）。《通知》指出，地方政府公开发行的一般债券和专项债券，可通过商业银行柜台市场在本地区范围内（计划单列市政府债券在本省范围内）发行。据了解，全国首批试点地区共六家，分别为宁波市、浙江省、四川省、陕西省、山东省及北京市。3月15日，宁波市及浙江省已率先通过中国债券信息网发布了将通过商业银行柜台市场发行地方政府债券的披露文件。开放商业银行柜台市场发行地方政府债标志着一级市场已向个人投资者打开，投资者拥有更多的资产配置选择，增强投资者对本地经济社会发展的参与度，更好发挥专项债券对稳投资、扩内需、补短板的作用；同时，向个人投资者放开有助于缓解银行购买地方债的压力，优化其资产结构，有望进一步提升地方债交易的活跃度。另外，4月财库〔2019〕23号提出进一步提升地方债发行市场定价水平，地方财政部门应将地方国库现金管理与地方债券发行脱钩，承销团成员应有承销比例等参数限制，其他相关主体亦应具有市场化意识；6月《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》也提出坚持地方政府债券市场化发行，进一步减少行政干预和窗口指导，不得通过财政存款和国库现金管理操作等手段变相干预债券发行定价，促进债券发行利率合理反映地区差异和项目差异，进一步完善了地方债定价机制。

　　（二）加快发行节奏，完善期限结构

　　为加快地方政府专项债券发行和使用进度，2019年4月30日，财政部发布《财政部关于做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2019〕23号）（以下简称“23号文”）要求各地方政府合理把握发行节奏，切实加快债券发行进度，2019年6月底前完成提前下达新增债券额度的发行，争取在9月底前完成全年新增债券发行，更好地发挥专项债券对稳投资、扩内需、补短板的作用。同时23号文在完善地方债期限结构方面做了详细规定：对财政部不再限制地方债券期限比例结构，地方财政部门自主确定期限。对于一般债券，地方财政部门应当合理均衡各期限发行规模，满足更多类型投资者的期限偏好。对于专项债券，地方财政部门应当根据项目实际情况，综合考虑项目期限、投资者需求、债务年度分布等因素，科学确定发行期限，逐步提高长期债券发行占比，更好匹配项目资金需求和期限。受此影响，2019年新增地方债发行节奏明显前置，前三季度基本完成新增债券发行。除3年、5年、7年、10年常规品种外，长期限品种陆续发行，30年期债券发行频率及规模均不断上升，整体加权平均期限为10.26年，高于2018年的6.12年，较好地匹配了项目建设周期。

　　（三）为加大对重点领域的支持力度，地方债可作为重大项目资本金

　　2019年6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》提出聚焦重点领域和重大项目，对于国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。但此次由于项目实施时间较晚，且条件要求较高，适用项目比较有限，前期仅有内蒙古等少数省市将专项债资金作为项目资本金，而多数省市处于观望阶段。2019年9月4日，李克强总理主持召开国务院常务会议，会议提出扩大使用范围并以省为单位，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利、城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施、水电气热等市政和产业园区基础设施，明确专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债的规模可为20%左右。但由于2019年各发债主体已基本于9月之前完成新增债券发行，专项债用作项目资本金实际落地案例较少，预计2020年该政策作用范围将逐步扩大，提升专项债撬动基建投资的效果。

　　（四）提前下达专项债部分新增额度，资金使用范围扩大但明确不得投向土储、房地产相关领域

　　2019年9月4日，国常会指出，根据地方重大项目建设需要，按规定提前下达明年专项债部分新增额度，确保明年初即可使用见效，并扩大使用范围，重点用于铁路、轨道交通等交通基础设施，城乡电网、天然气管网等能源项目，农林水利、城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育、医疗、养老等民生服务，水电气热等市政和产业园区基础设施。同时规定，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。按照“资金跟项目走”的要求，专项债额度向手续完备、前期工作准备充分的项目倾斜，优先考虑发行使用好的地区和今冬明春具备施工条件的地区。

　　2019年11月27日，财政部发布公告，为贯彻落实党中央、国务院决策部署，加快地方政府专项债券发行使用进度，带动有效投资支持补短板扩内需，根据第十三届全国人大常委会第七次会议审议决定授权，经国务院同意，近期财政部提前下达了2020年部分新增专项债务限额1万亿元，占2019年当年新增专项债务限额2.15万亿元的47%，控制在依法授权范围之内。同时，要求各地尽快将专项债券额度按规定落实到具体项目，做好专项债券发行使用工作，早发行、早使用，确保明年初即可使用见效，确保形成实物工作量，尽早形成对经济的有效拉动。根据年末各省市披露的发行新增专项债计划来看，2020年地方债发行可实现年初即见效，且投向基本在上述重点领域范围内。

　　整体看，2019年地方政府债务管理持续规范，在优化发行定价机制的同时，通过加快发行节奏、完善债券期限结构、开创地方债作为资本金的创新模式、扩大专项债使用领域等方式，充分发挥地方债在拉动基建投资、提振经济方面的作用。