导读：近年来，证券监管执法稳步推进，但在执法理念、执法重点、执法效率、执法方式、执法协作和综合治理上，仍有提升空间
作者|黄江东‘国浩律师（上海）事务所’
文章|《中国金融》2024年第10期
稽查执法是证券监管的关键一环，是维护市场秩序、保护投资者合法权益的有力保障。近年来，证券监管执法稳步推进，但在执法理念、执法重点、执法效率、执法方式、执法协作和综合治理上，仍有优化提升空间。
在执法理念上坚持宽严相济
在执法理念上，要坚持精准执法、宽严相济、不枉不纵，而不是单向度强调从严，否则可能造成个案处理过严，从全局来看代价过大，不利于市场持续健康发展。
严监管是当前证券监管的主基调，这无疑是正确的，必须坚持。但须强调，执法必须遵循依法、公正原则，否则不利于形成稳定的市场预期，不利于建立长期信心；同时要看到，证券市场是一个有机生态圈，如果单向度一味强调从严，则很可能引发一些负面后果。首先，在个案处理上可能“疑罪从有”，放松证据要求，进而不当地扩大打击范围和力度，造成个案处理过于严苛、有失公正。其次，可能导致“寒蝉效应”，不利于行业发展。最后，从市场、社会整体上看，也可能会形成一些负面影响，如上市公司被处罚，其负面后果实际由包括中小股民在内的全体股东承担；上市公司董事长、实控人多半对公司发展举足轻重，其被罚尤其是被追究刑事责任，客观上会对中小股民、债权人以及合作伙伴带来明显的负面影响。
鉴于此，在执法理念上要坚持辩证的观点，既要防止过松，也要防止一味从严。首先，从理念上要坚持精准执法、宽严相济、不枉不纵。罚当其人、罚当其责，当严则严、当宽则宽。那种不作细致区分、一味盲目“从严”的做法，其实质是不担当、不作为。其次，从操作上要细化证据标准和裁量基准，规范执法裁量权的行使，提升监管执法透明度，使权力在阳光下运行。最后，从内部监督上要双向监督，纪检监督部门既要监督该罚不罚、不当从宽的情况，也要监督该结不结（即不立案、不处罚）、不当从严的情况；反之，如果只单向度监督不立案、不处罚（或从宽），则可能会导致执法实践中矫枉过正。
抓住执法重点重拳出击
市场违法行为多种多样，而监管资源是有限的，因此必须确立执法重点。笔者认为，其主要标准就是市场危害性大小。就当前市场而言，欺诈发行、财务造假、违规减持、恶性操纵及内幕交易等对市场危害性最大，受到市场各方密切关注，理应是执法重点。欺诈发行将不合格的公司带到市场上来，可以说是一切证券违法行为中为祸最烈者；财务造假丧失最基本的诚信、践踏最基本的底线，不可容忍；违规减持，尤其是欺诈发行、财务造假再配合清仓式减持，对中小股民利益损害极大，受到市场强烈抨击；恶性操纵市场及内幕交易是最典型的交易违法行为，其本质是“骗”和“偷”，极不公平、理应严惩。对以上违法行为要保持高压态势，露头就打、紧盯不放、重拳出击。
同时，对有些违规行为则不宜作为执法重点，应考虑从轻、从宽处置。例如，上市公司信息披露违法中非恶性造假，确属能力不足、不慎触线且及时改正者；操纵市场、内幕交易中主观恶性不明显、交易亏损者（监管上要允许一定范围内投机行为的存在）；证券从业违法买卖股票、私募基金从业者涉嫌利用未公开信息买卖股票等存在争议的违规行为。
提高执法时效性
在执法效率上，要契合资本市场发展变化快的特点，快查快办快结，大力提高执法时效性，否则案件久查不决，既对当事人有失公正，也影响监管执法效果。
近年来，监管查处的案件数量连年上升，稽查处罚条线承压较大，但客观来看案件查处的时效性还不强，多数案件查处周期偏长。笔者对截至2024年3月3日的最近10个证监会处罚案件统计显示，从违法行为发生至行政处罚作出的平均时间为82个月，最长为167个月（若从违法行为结束时起算，则平均时间为60个月，最长为81个月）。如此长的案件处理周期，一方面不利于当事人维权；另一方面也极大地削弱了监管执法效果，使其对市场的警示、指引意义大打折扣。
笔者认为，资本市场发展瞬息万变，证券监管执法理应与此相适应，体现出较之一般行政执法更强的时效性，这是及时回应市场关切的需要，是及时恢复被违法行为破坏的市场秩序的需要，也是及时发挥监管指引、导向作用的需要，更是及时保护投资者合法权益的需要。鉴于此，笔者建议：其一，案件从线索发现到最后处罚原则上办理周期不应超过一年，特殊情况下可申请延长半年，但应从严把握；其二，能立案则立案、能处罚则处罚，证据不足不能立案、不能处罚的，则应及时结案，而不应长期“挂案”；其三，综合运用当事人承诺制度等多种执法方式，分流案件数量、化解执法阻力、提升执法效率。
在执法方式上刚柔相济
在执法方式上，要注重刚柔相济，用足用好当事人承诺制度，充分发挥其快速赔偿投资者、减少执法争议、提升执法效率的优势。
行政处罚的刚性很强，容易引发当事人的强烈反弹，导致执法争议，降低执法效率。从行政法的发展趋势来看，其也在从单纯刚性执法向与柔性执法相结合发展；从境外成熟市场实践来看，和解是一种很普遍甚至是主流的执法方式。我国《证券法》规定了当事人承诺制度（接近于境外的和解制度），国务院、证监会也制订了相应的法规、规章，但《证券法》实施四年来仅有紫晶存储案一起案例，可以说该项制度在快速赔偿投资者、减少执法争议、提升执法效率等方面的优势远未发挥。究其原因，一是在有关规章中有涉刑案件不得申请适用该制度的刚性障碍；二是在观念上可能还存在不同认识，如适用该制度是否与严监管要求相冲突、是否会导致市场对监管的质疑等。
笔者建议，应在制度、机制上进行优化，充分用足用好当事人承诺制度。其一，提请国务院修改《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》中涉嫌犯罪不得申请适用该制度的规定（《证券法》并无此规定），建立监管部门与公安司法机关的联席会议制度，会商处理涉刑证券案件是否适用当事人承诺制度问题；其二，从观念上重新认识当事人承诺制度的价值功能，充分发挥其多重制度优势，尤其是对不涉刑案件更要充分尝试其适用空间，争取在三年内有20%左右的案件通过该方式解决。
提升执法协作效能
在执法协作上，要发挥好监管优势，提升与公安司法机关的整体协作效能，证券集体诉讼的范围要扩大、力度宜减小，证券刑事追责的范围要适当限缩。
尽管监管执法并非证券民事、刑事程序的前置程序，但由于证券领域的高度专业性，实践中后端司法程序对前端监管结果的依赖客观存在，因此，监管部门要发挥好这一优势，更好地协调好与公安司法机关的执法协作，从而更好地实现“行政处罚+民事赔偿+刑事追责”立体追责效果。在民事赔偿方面，证券集体诉讼是一项利器，威力巨大（康美药业案例最典型），但《证券法》实施四年来仅有康美药业、泽达易盛两个案例，适用频率太低，似乎主要是起潜在威慑作用。在刑事追责方面，近年移送公安机关的案件大幅上升，动辄追究刑责，笔者认为，这与刑法谦抑性原则不符，也与大多数市场参与者的认知不符。
鉴于此，笔者建议：其一，监管部门在前端要精准执法，准确定性、量罚，避免误导后端司法判断；其二，要指导投资者保护机构用好证券集体诉讼，适用范围要扩大，遏制侥幸、投机心理，但赔偿力度要适当减小，避免出现“过度赔偿”现象（这本质上也是一种不公平）；其三，要协调、配合公安司法机关优化刑事追诉政策，不宜过于扩大刑事追责范围，笔者认为当前对于一般性信息披露违法核心财务指标（如营业收入、利润）错报比例达30%、内幕交易非法所得50万元或交易金额200万元以上者一律移送追究刑责的标准偏低，建议适时予以调整。
在综合治理上要标本兼治
在综合治理上，要发挥监管治理功能与指引作用，标本兼治，推进市场主体尤其是上市公司建立内生合规管理机制，从根本上遏制违规行为、净化市场生态。
近几年来，监管不可谓不严、处罚不可谓不重、赔偿不可谓不多、刑责不可谓不狠，然而，市场违法案件连年上升，恶性案件时有发生，其中有监管力度加大的原因，但更主要的是市场主体尤其是上市公司整体上尚未有效建立内生合规管理机制。相当部分上市公司制度建设滞后、合规意识与能力欠缺、合规投入不足、合规责任缺位。监管部门极限承压，但市场整体的合规水平并没有根本提高。而上市公司一旦被处罚，社会代价沉重，是多输的局面。
上医治未病，消防胜于救火。建议监管部门在加强对市场违法个案处理的同时，要高度重视综合治理、标本兼治，发挥监管治理功能和指引作用，大力加强市场主体尤其是上市公司的合规管理工作。可借鉴证券公司与央企国企加强合规管理的经验，先试点，再推开，稳妥有序推动上市公司合规管理，从而从根本上遏制违规行为、净化市场生态，起到事半功倍的监管效果，促进我国资本市场持续健康发展。■
（本文系作者个人观点）
（责任编辑 刘宏振）
责任编辑：郝欣煜
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