《中国金融》｜从硅谷银行处置看“小而不能倒”内在机理_新浪财经

　　作者|王国刚沙晓君‘中国人民大学财金学院、中国财政金融政策研究中心一级教授；湖州学院经济管理学院经济学博士’

　　文章|《中国金融》2023年第9期

　　美国硅谷银行破产倒闭事件引发了美国金融体系的大震荡，波及了瑞士等欧洲国家。美联储、财政部和联邦存款保险公司（FDIC）紧急联合出手，突破了一系列既有规则和政策惯例，全力救助美国中小银行危局，引起了国际社会的广泛关注。2008年国际金融危机期间，美联储和美国财政部曾着力出资救助大型金融机构，形成了“大而不能倒”的政策效应，但如今又形成了“小而不能倒”的政策取向，其内在机理值得深究。

　　硅谷银行事件的简要情况

　　2023年3月9日，在存款人持续挤兑的背景下，加州金融保护和创新局宣布，硅谷银行已无力偿付到期债务，将其关闭。3月10日，FDIC出手接管硅谷银行，将该行约1750亿美元的存款置于监管控制之下。紧接着，3月12日，美联储急忙公布了为银行等金融机构提供贷款的融资计划，宣布银行等金融机构可通过国债抵押、机构债务和抵押贷款支持证券以及其他合格资产从美联储获得最长为一年的贷款；同时，向FDIC紧急提供1420亿美元的贷款资金。同日，美国财政部出乎意料地宣布，将从外汇稳定基金中划拨250亿美元资金支持美联储的融资计划。另一方面，美国财政部、美联储和FDIC发表联合声明，强调从3月13日起，硅谷银行储户可以支取他们所有的资金，与硅谷银行破产有关的任何损失都不会由纳税人承担，但银行股东和一些无担保债务持有人将不受保护，高级管理层也被撤职。

　　这些操作，既突破了美国相关法律的规定，又打破了诸多政策惯例，耐人寻味。一是美国破产法规定，银行破产处置中存款人可得到的存款保险数额的上限为25万美元；但在此番事件中，硅谷银行（从而其他银行）的存款人可以支取他们存款账户上的全部资金，由此突破了存款保险法的约束。二是美联储宣布，美国的银行可按国债面值从美联储获得抵押贷款。这意味着，一旦商业银行等金融机构不能偿付从美联储获得的抵押贷款，国债面值与国债交易价格之间的损失将由美联储承担。这与通常的操作相悖。三是在FDIC尚未陷入资金困境的情况下，美联储异乎寻常地向FDIC提供了1420亿美元的贷款。四是硅谷银行在3月10日被FDIC接管，美联储、财政部和FDIC三个机构既分别又联合地出台了一系列举措，不论是应急反应速度之快还是各项举措的协调速度之快均前所未有。

　　一个值得深究的问题是：硅谷银行在美国属于中小银行之列，2022年底其资产总额为2117.93亿美元，占全美银行资产229180.335亿美元的比重仅为0.92%，在美国银行业中排名第16位，曾被认为是“最稳健、安全的银行”；该行的存贷款集中于批发业务，并无零售业务，一般也不易引发客户挤兑事件。按理说硅谷银行的流动性危机不至于引发美国银行系统的大动荡。即便硅谷银行出现了财务危机，也只需要对其实施破产处置（在美国历史上和金融运行中银行破产司空见惯，不足为奇），但为何此番美联储等机构需要如此大动干戈？

　　“小而不能倒”的内在机理

　　从硅谷银行披露的资产负债表信息中可见，2022年底它持有的“资产”为2117.93亿美元，其中，货币资金138.03亿美元，证券投资1200.54亿美元（包含可供出售证券260.69亿美元），贷款净值736.14亿美元（占资产比重34.76%）；资金来源为存款1954.98亿美元，股东权益162.95亿美元。在正常状态下，这种资产结构不至于引发财务的流动性危机。

　　引致硅谷银行倒闭和“小而不能倒”的直接成因主要有四项。第一，美国货币政策调整。2020年新冠病毒疫情暴发后，为了支持抗疫、维护经济社会稳定，美联储实行了新一轮量化宽松政策，联邦基金利率降低至0.00%~0.25%，引致国债等金融产品的价格上行、收益率下降；进入2022年以后，随着国际市场能源、粮食等大宗商品的价格大幅快速上行，美国通货膨胀率高企，美联储以大幅加息应对，联邦基金利率上行至4.50%~4.75%，引致国债等金融产品的价格大幅下落。这意味着大量持有国债等金融产品的银行等金融机构面临的由市场风险引致的资产价值损失持续增大。由于这些金融资产在财务方法上均采取购入成本计价，所以在国债等金融产品尚未出售时，这些损失并不体现在账面上。第二，银行的资产负债表衰退。全美商业银行2023年2月的总资产为229527.9亿美元，证券资产为54877.71亿美元（占比23.91%）；与此相比，硅谷银行的证券资产占比达到56.69%。在国债价格快速大幅下落的背景下，这些国债一旦售出，亏损就将在账面上体现。2023年3月8日，硅谷银行披露，为了缓解流动性不足，已出售主要由国债构成的210亿美元证券组合，亏损18亿美元（由于美国10年期国债的当期收益率为3.9%，而硅谷银行出售的证券组合平均收益率仅为1.79%）。根据资产负债表机理，亏损只能运用“股东权益”予以对冲；随着资本核减，又将影响到资本充足率和可承担的存款信用能力，引致存款人对银行失去信心，集中挤兑。资产负债表衰退成为美国中小银行面临的普遍难题。第三，存款保险覆盖面不到位。硅谷银行的存款人账户有相当大一部分未被存款保险机制所覆盖，签名银行约800亿美元的存款中大约十分之九的账户未被存款保险所覆盖，由此，一旦银行经营陷入亏损，存款人恐慌心理就将加重，挤兑也就成为不二选择。这种情形绝非个例。从硅谷银行事件后众多存款人纷纷急速将存款转移到摩根大通、美国银行等大型银行可见一斑。第四，2008年国际金融危机的阴魂不散。2008年国际金融危机给美国金融乃至经济社会运行以沉重打击，各类主体深刻感受到了金融脆弱性带来的严重后果。证券化的债券价格持续下跌所形成的有毒资产效应，是这场危机的直接成因。对美国的金融消费者而言，由这场危机带来的心理阴影依旧存在而又突发硅谷银行事件，自然有着放大对银行不信任的效应。

　　从深层机理看，“小而不能倒”是由一系列成因叠加引致的。第一，忽视了货币政策与财政政策的有效协调。2022年2月以后，随着国际油价上升，美国通胀率快速上行，美联储以单方面连续6次加息紧缩银根予以应对，似乎加息是抑制通胀的唯一政策工具。此外，2018年以后，特朗普在执政期间曾与美洲、欧洲、日本、中国等诸多国家展开了提高关税的贸易战。拜登上台后曾表示要取消这些关税，但在2022年通胀高企期间，依然没有采取有效政策举措。如果这些减税政策能够落地，则美联储加息的步伐将明显减缓，由此引致的对债券市场和商业银行资产的冲击也将减轻。第二，忽视了国际货币的加息效应。就一国范围而言，中央银行加息有着收紧银根的效应，是抑制通胀的重要政策举措。但对一个开放型国家（尤其是国际货币发行国）来说，提高利率的同时意味着提高了吸引国际资本流入的政策效应，由此形成了一个对冲的矛盾效应，即一旦因追逐高利率流入美国的国际资本等于（或大于）美联储提高利率收紧的银根数量，那么，美联储提高利率抑制通胀的政策不仅无效而且将加重经济金融的负面效应。第三，忽视了电子货币的挤兑效应。随着现代电子信息技术的发展，电子货币在大多数场合取代了纸币。一些人认为，银行挤兑是纸币特有的现象，电子货币运行中将不再存在挤兑现象。但这并没有引起美联储等监管者应有的重视。硅谷银行事件证明，电子货币依然存在着银行挤兑风险，传递蔓延的速度更快。第四，忽视了货币政策与金融监管的有效协调。美联储持续大幅加息的一个直接后果是，长期国债的价格快速下行所腾出的收益率上行空间赶不上美联储加息的步伐，长期国债的收益率与其他期限国债收益率的倒挂差距持续拉大。2022年2月至2023年2月，与2年期国债收益率相比，10年期国债收益率下降了1.27个百分点；与3个月期国库券收益率相比，10年期国债收益率下降了2.64个百分点；与联邦基金利率相比，10年期国债收益率下降了2.67个百分点。对持有54877.71亿美元证券资产且坏账准备数额严重不足的全美商业银行系统来说，债券收益率每下降1个百分点不仅意味着收益减少548亿美元，更重要的是它将引致资产负债表的衰退和金融风险的高企。但美联储对此并没有充分重视，在持续提高联邦基金利率（以抑制通胀）过程中未能从力度、节奏等方面考虑到全美商业银行（尤其是中小银行）的承受力，甚至在2023年4月1日国会听证会上还在强调，硅谷银行事件是银行监管部门监管不力导致的，是监管体系的失败，与加息无关。第五，放松了银行监管。2018年3月14日，美国通过了《放松银行监管法案》，推翻2008年国际金融危机后一些严格的金融监管规定，将系统重要性银行的资产规模从500亿美元提高到2500亿美元；资产规模在2500亿美元以下的中小银行不必再参加美联储每年进行的压力测试，也不必再向美联储提交“生前遗嘱”，放宽了对众多中小银行的监管。

　　硅谷银行处置的三点启示

　　2008年国际金融危机期间，美联储和美国财政部出手救助美国大型金融机构，形成了“大而不能倒”的政策效应。但事实上，只要大型银行等金融机构在倒闭中不引起金融体系（包括金融市场）连锁反应的大震荡，冲击经济社会生活秩序，大型金融机构还是可以倒闭破产的。1990年全球10大银行中有6家是日本的银行（其中，前3名为住友银行、第一劝业银行和富士银行），但随着日本泡沫经济的破灭，这些大型银行几乎都发生过倒闭或重组的事件。反观之，如果中小银行成片倒闭破产给经济社会生活带来灾难性后果，那么，救助中小银行、增强公众对银行系统的信心也是必然的政策选择。硅谷银行事件显示出了美国“小而不能倒”的政策机理，它给我们的政策启示主要有三点。

　　第一，加大货币政策与财政政策的协调力度。保持币值稳定、抑制通胀是中央银行义不容辞的职责，但提高利率、紧缩银根有其负面效应，一旦超出了金融市场（尤其是债券市场）、金融机构的承受力，就可能引发意想不到的严重后果。关键是应厘清物价上升的主要成因，在提高货币政策前瞻性、针对性和灵活性的同时，提高它与财政政策的协调程度。进入21世纪以来，中国出现过多次由农产品价格上行引致的物价上涨情形，财政政策方面出台了取消农业税、补贴种粮户、补贴种猪、治疗蓝耳病等举措，取得了良好的效应。在实践中，物价上升的成因是复杂的，货币政策不是缓解（或抑制）物价上涨的唯一有效政策，对症下药、综合运用各种政策工具应是基本取向。

　　第二，加大货币政策实施与金融监管的协调力度。提高利率、收紧银根等抑制通胀的政策举措必然引致债券市场等金融产品的价格波动。在多数条件下，这些价格波动不至于对商业银行等金融机构的资产状况产生实质性冲击。但在货币政策从松到紧的急转过程中，如出现相关举措出台的时机、力度和节奏与商业银行等金融机构的资产、业务等调整跟不上的情形，就可能增大货币政策工具的负面效应。从2008年美国债券市场价格急速下落引发金融危机和此轮债券市场价格下落引发硅谷银行事件中可以看到，要有效维护商业银行等金融机构的资产质量，仅依靠提高资本充足率是不够的，还必须认真考虑由于债券价格下行给商业银行系统带来的资产损失和资本数量的冲击以及在此基础上的流动性冲击。中国的银行资产结构中以贷款类资产为主。进入21世纪以来，证券类资产占总资产的比重从2000年的14.74%上升到24.22%，优化了资产结构。在此条件下，更应重视货币政策调整给债券市场从而给商业银行等金融机构资产质量带来的冲击。此外，硅谷银行属于批发性银行，它的倒闭还不直接牵涉一般居民；与此不同，中国的中小银行大多以吸收居民储蓄存款为重要的资金来源，一旦发生挤兑就可能酿成群体性社会事件。鉴于此，在进一步强化细化对中小银行金融监管机制的同时，应加强对中小银行资产状况的持续跟踪和预警机制、应急机制的建设，避免因个别中小银行经营不善引发区域性金融风险。

　　第三，深入研讨电子货币条件下的银行挤兑效应。借助现代电子信息技术，电子货币有着简洁快速的特点，已占广义货币供应量的96%以上。已有理论认为，电子货币是一种记账货币，在同业拆借、央行再贷款、债券等金融资产出售等诸多机制的运用中，商业银行不会再发生纸币库存不足引发的银行挤兑风险。但实践与此不同，硅谷银行事件揭示了电子货币挤兑的现实性和内在机理。在债券出售引致资产负债表衰退的条件下，同业拆借、央行再贷款等机制都可能因对问题银行的资产质量、偿付能力质疑而受挫，债券价格在恐慌性抛售中进一步下跌，客户转移资金的速度超乎预期地加快，将使得银行挤兑效应的传递速度更快、蔓延覆盖面更大。■

　　［本文是国家社科基金重大项目（项目编号18ZDA093）的阶段性成果］