金鹏辉：完善以存保制度为核心的金融风险处置机制

　　作者|金鹏辉 全国政协委员　中国人民银行上海总部副主任兼上海分行行长

　　习近平总书记在今年1月份“坚持底线思维着力防范化解重大风险”专题研讨班上强调，要增强忧患意识，未雨绸缪，精准研判、妥善应对经济领域可能出现的重大风险。当前防范化解金融风险的任务繁重，完善金融风险的处置机制更加紧迫和必要。完善金融风险处置机制，其中一个重要抓手就是充分发挥存款保险制度的核心作用，健全存款保险的风险监测预警、早期干预纠正和风险处置的职能，以市场化法治化的方式、以最小化处置成本实现保护公众利益、维护金融稳定、防范道德风险、促进市场出清的目标。

　　从国际金融监管趋势来看，构建以存款保险制度为核心的金融机构处置机制，推动金融机构市场化退出，是次贷危机后的国际监管共识，符合快速有序处置金融风险的专业化要求，符合金融监管与机构处置适当分立的制度设计逻辑。我国于2015年出台《存款保险条例》（以下简称《条例》），确定了存款保险制度的基本框架和核心原则。从近年来的实践看，《条例》的内容仍然有待完善。比如，存款保险机构尚未实体化，存款保险机构担任接管组织和实施清算的条件不明确，制约了存款保险机构向专业处置机构演变；风险评估、监测机制不完善，信息共享机制不健全，纠正措施和力度不足。这些缺陷制约了存款保险制度在金融风险处置中核心作用的发挥。因此，有必要通过立法进一步完善存款保险制度。

　　在总体思路上，完善存款保险制度可以分“两步走”。近期，重点是在现有法律框架下，完善存款保险制度实施细则，明确存款保险机构作为风险处置主体，清晰划分各部门的职责边界，理顺金融机构风险处置机制。长期，在《条例》的基础上研究制定“存款保险法”，将实践证明行之有效的制度上升到法律层面，明确存款保险制度在防范系统性金融风险和公共救助机制中的职能定位，充分发挥市场化风险监测与风险处置功能。

　　首先，赋予存款保险机构更充分直接的信息获取权、现场核查权及建议处罚权，强化对投保机构风险预警和早期纠正作用。确保存款保险机构全面并持续获得投保机构安全稳健经营的内控和监管信息，及时识别问题和风险，及时采取风险控制和纠正措施。进一步细化核查的定量指标，满足条件即启动核查。明确存款保险机构在核查中发现违规问题，有权建议金融监管部门给予行政处罚。增加限制关联交易、叫停高风险业务、停止分红、限制高薪、调整管理层等强纠正手段。同时，从加强金融监管协调的角度，存款保险机构应当及时将有关纠正情况通报监管部门，后者可视情况采取相应的监管措施。

　　其次，如果早期纠正无法降低问题机构的风险状况，该机构仍然面临倒闭风险且需使用存款保险基金，则应当由存款保险机构担任接管组织。建议与《商业银行法》等现行法律进行对接，明确存款保险机构的接管责任。完善存款保险机构的风险处置手段，包括接管、强制转移资产和负债、债务减记或将债务转换为股权、设立资产管理实体处置不良资产、设立过桥机构、组织收购承接、限制股东权利、更换高管和董事、强制股东和无担保债权人承担损失、调整和终止合同、对存款人进行快速赔付等措施。在遵循基金使用成本最小化原则的前提下，存款保险机构可及时制定处置方案，综合采取多种措施对问题银行实施专业化、市场化的处置。

　　最后，如果采取风险处置措施后，问题机构仍无救活的可能，则应进入司法破产清算，由存款保险机构担任破产管理人。问题机构进入破产程序后，存款保险机构依法履行偿付存款的义务后，可以作为债权人参与银行破产程序，分配银行的破产财产；同时，可利用其专业优势和前期信息优势，担任管理人实施清算工作，有效衔接早期的纠正和风险处置措施。

责任编辑：贾振飞