李文红：建立健全科学中性、公平一致、稳定可预期监管制度_新浪财经

　　新华财经北京4月6日电在4月4日举行的2023中国金融学会学术年会暨中国金融论坛年会上，北京金融监管局党委书记、局长李文红发表主旨演讲。

　　全文如下：

　　尊敬的各位领导，各位专家，

　　大家下午好！

　　很高兴参加2023中国金融学会学术年会，听了前面各位领导和专家的发言，感到很受启发、获益匪浅。借此机会，我也和大家交流一下新时期金融业在厘清政策框架、加强政策协调配合、稳定市场预期方面的一些思考。

　　第一，厘清政策框架，重点是厘清相关政策的首要目标和政策工具。

　　与金融业相关的主要有宏观经济政策和金融稳定政策，宏观经济政策又主要包括货币政策和财政政策。各国通常将货币政策目标设定为控制通货膨胀，保持币值稳定，并以此促进经济增长和充分就业；所使用的政策工具主要为调整基准利率、存款准备金率和公开市场操作等。财政政策的目标则是通过改变财政收入和支出来影响社会总需求，进而促进或者减缓经济增长，并影响就业和国民收入；所使用的政策工具主要为影响财政收入的税收政策、国债发行和影响财政支出的政府采购、转移支付和政府投资等。货币政策和财政政策均具有“逆风向调整”特征，其首要目标不是维护金融稳定，但能通过降低实体经济的周期性波动而缓解金融体系的顺周期性，促进金融稳定目标的实现。

　　在金融稳定政策方面，2008年国际金融危机表明，由宏观经济政策所实现的低通胀和相对稳定的宏观经济尚不足以防范系统性危机的发生，以保障单家机构的稳健经营为目标的微观审慎监管也不足以防范系统性风险。此次危机后，金融稳定政策框架最大的变化是引入了宏观审慎监管。除了宏观审慎监管，金融稳定政策框架还包括微观审慎监管和危机处置机制等要素。我国中央银行负责履行货币政策和维护金融稳定双重职责。同时，维护金融稳定还需要银保监会、证监会等其他金融管理部门不断加强和完善现代金融监管，持续提高监管有效性。

　　在金融稳定政策框架中，宏观审慎监管的目标是抑制由于信用过度增长带来的系统性风险累积和金融失衡，通过降低金融危机发生的概率以及可能产生的损失来实现金融稳定的目标。宏观审慎框架一般包括三大基本要素：一是宏观审慎分析；二是宏观审慎监管政策工具；三是宏观审慎治理机制安排。宏观审慎分析也称为系统性风险分析，目的是识别、分析、评估和监测金融体系，包括金融市场、金融机构和金融基础设施的脆弱性来源和系统性风险隐患，发布预警，并提出相关的政策建议，为宏观审慎政策决策提供支持和参考。宏观审慎监管工具又分为逆周期监管工具和跨业维度的监管工具。逆周期监管工具主要包括《第三版巴塞尔协议》中的逆周期资本、储备资本和杠杆率等，目的是缓解金融体系的顺周期性；跨业维度的监管工具主要是加强对系统性金融机构的监管，包括附加资本要求，增加监管频率、深度和资源配置，完善处置和退出机制等。

　　需要指出的是，宏观经济政策与金融稳定政策，尤其是与金融稳定政策框架中的宏观审慎监管，具有不同的政策目标和政策工具，分属于不同的政策框架，是相互并行的概念，可以相互补充和促进，但难以相互替代。比如，逆周期资本的首要目标是通过“以丰补歉”方式提高银行业的损失吸收能力，防范信贷过度投放带来的系统性风险及其可能导致的损失，即主要是为了实现金融稳定目标。巴塞尔委员会在发布逆周期资本政策框架时强调，不宜用逆周期资本来调控经济周期，这一目标最好采用财政政策、货币政策等宏观经济政策，而非宏观审慎政策来实现。

　　近期，由硅谷银行、瑞士信贷银行流动性危机引发了金融市场动荡，但美欧为了控制通货膨胀，仍然选择继续加息，同时通过加强和改善金融监管与危机处置手段来应对银行倒闭，防止风险传染而引发系统性金融危机，以此达到维护金融稳定的目标。这也表明，不同的政策工具具有自身的职能边界。当然，近期这些金融动荡可能会导致一定程度的信贷紧缩，从而帮助缓解通胀压力，减少未来进一步加息的需要。但央行如果因此放慢或者停止加息，主要的考量还是是否实现了控制通货膨胀和价格稳定目标。

　　第二，宏观经济政策与金融稳定政策的协调与配合。

　　虽然宏观经济政策与金融稳定政策具有不同的政策目标和政策工具，但两者又相互影响、相互作用，因此，在实施货币政策时，中央银行应当关注和分析该项政策可能会对金融机构和金融稳定产生的影响；而在实施金融稳定政策，尤其是宏观审慎监管框架下的逆周期政策时，监管当局也应当关注和分析该项政策可能会对宏观经济运行产生的影响，力争实现互相增强和彼此促进的政策效果，避免产生相互抵消和冲突的政策效应。巴塞尔委员会在发布逆周期资本政策框架时也特别指出，在实施逆周期资本缓冲政策时，相关部门应加强沟通与交流，防止逆周期资本政策与货币政策产生冲突。比如，为实施宏观调控而需要紧缩货币政策时，可能就不宜释放逆周期资本缓冲，在必要时甚至需要提高资本要求。

　　宏观经济与金融稳定政策的协调配合还需要中央银行与监管当局的充分信息交流和共享。不论是在宏观经济还是金融稳定政策的决策过程中，都需要分析、研究整个宏观经济的发展状况、趋势和金融体系的稳定状况，以及宏观经济与金融体系的相互影响。而实施宏观审慎分析、构建有效的系统性风险评估体系，不仅需要宏观经济和金融体系层面的信息，还需要各金融行业、机构和市场层面的信息。在此，中央银行和监管机构均具有各自的专长和信息优势。比如，中央银行比较熟悉整个经济和金融体系的运行状况，监管机构则比较熟悉单体机构和相关行业的业务模式与风险状况。为了提高宏观审慎和宏观经济政策的有效性，需要加强中央银行与监管当局之间的沟通、协调和信息共享，通过深入分析、经验判断和交流讨论，研判金融机构在风险暴露方面的共性特征与相关性、经营模式的可持续性，以及整个金融行业的发展趋势、风险水平与特征，及时发现可能产生的系统性风险隐患并提出相应的政策建议。

　　由于对系统性风险的分析、监测和评估很难由一家机构独立完成，我们观察到，2008年国际金融危机之后的发展趋势是加强相关部门之间的沟通协调。从各国实践特别是2008年国际金融危机教训来看，传统的同级别之间的协调机制已不能满足这一需要，有必要建立更高层次、更正式的机制和组织安排。目前在国际层面，金融稳定理事会就是由各国财政部、央行和监管机构组成的一个协调机构；在国家或者地区层面，如美国在危机之后建立的由财政部、美联储和其他监管部门参加的金融稳定监督委员会，欧盟建立的由中央银行和监管当局参加的欧盟系统性风险理事会，我国在2017年成立的国务院金融稳定发展委员会，以及此次《党和国家机构改革方案》提出组建的中央金融委员会，都具有加强宏观审慎分析层面的沟通协调，强化对系统性风险进行分析、预警并提出相关政策建议的职能。

　　第三，优化政策搭配组合，有效引导市场预期，更好实现政策目标。

　　财政政策、货币政策、宏观审慎政策、微观审慎监管政策等都具有不同的政策目标和工具。一般来说，一项政策较难完美，在解决主要矛盾的同时，可能会产生一些副作用。因此，加强政策统筹协调有时需要不同的政策同时同向发力，但有时也要求政策之间相互配合补位，缓解其他政策可能产生的负面效应。比如，在实施相对宽松的财政政策时，可以保持货币政策的相对稳定，以避免用力过猛、出现经济过热；或者为了抵消宽财政的负面效应，还可能采取一些其他方向的政策。2008年国际金融危机之后，我们观察到，欧盟等地为了促进经济复苏，实施了量化宽松的货币政策。但与此同时，不仅没有放松金融监管，反而大幅度提高了监管标准，这在很大程度上缓解了宽松货币政策可能会带来的资产泡沫和信贷过度增长问题。因此，加强政策协调，需要优化政策组合、做好政策搭配，不同的政策可以有动有静，有松有紧，既形成政策合力，也防止共振，从而避免出现“一放就乱，一收就死”。同时，还需要及时、充分地向市场传递政策意图，有效引导政策预期，使政策实施起到事半功倍的作用，也防止出现超调，更好实现政策目标。

　　第四，建立健全科学中性、公平一致、稳定可预期的监管制度。

　　要促进包括金融和非金融企业在内的各个行业的持续健康发展，最重要的可能不是对某个行业或企业采取特殊的优惠政策，而是建立科学中性、公平一致、稳定可预期的制度安排。对于同类业务采取相同的监管标准和监管方式，通过公平竞争，而不是规则差异，产生出市场赢家。如果企业从一开始就走在规范发展的轨道上，就能避免大起大落，做到行稳致远，实现长期可持续发展。如果一开始对于形式不同但本质相同的业务采取比同类业务更为宽松的监管，适用宽松监管的业务可能在短期内得以快速发展，但经历短期繁荣之后，容易产生一些问题。当问题积累到一定程度，引发社会问题甚至矛盾时，又可能不得不采取规范整顿措施。因此，建立健全科学中性、公平一致、稳定可预期的制度安排，营造更加市场化、法治化、国际化的营商环境，对于稳定市场预期至关重要。

　　我就先讲这些，不一定对，供大家批评指正，谢谢！