《中国金融》|党领导下的财政与金融：历史回顾与启示
作者|中国人民银行研究局课题组
来源：本文将刊于《中国金融》2020年第11期
在中国共产党领导革命战争与进行社会主义建设的近百年历程中，中央银行与财政同为党的两个“钱袋子”，都是依托党和国家信誉、代表党和国家履职，为取得革命战争胜利和经济建设成就作出了重要贡献。革命战争时期，党领导成立了具有中央银行性质的金融机构，承担货币发行、代理国库、票据贴现等职责，有效筹集和管理党的资金，但也有过财政性货币发行导致严重通货膨胀的历史教训。新中国成立后特别是改革开放以来，随着我国经济日益市场化、法治化和国际化，需要进一步厘清财政和中央银行的职能边界，建立现代财政制度和中央银行制度，让两个“钱袋子”各司其职、相互配合，更加有效地发挥作用。
革命战争时期财政与金融工作
土地革命、抗日战争和解放战争时期，我党都设立了类中央银行机构，形成财政和中央银行两个“钱袋子”并立格局，共同保证革命战争资金供给。党在各个根据地制定了税收制度和财政法规，实行统一财政，改进税收制度，财政收入有所增加。我党还发行革命战争短期公债、经济建设公债等，筹集革命和建设经费。但战争期间工商业发展受到影响，根据地财政十分困难，远不能满足革命斗争的需要。类中央银行机构通过货币发行、代理国库（协助发行公债）和开展商业银行业务等筹集、管理经费。
早在土地革命时期，1932年2月1日，我党成立了中华苏维埃共和国国家银行（简称“国家银行”）。1934年10月至1937年10月，国家银行跟随红军长征，在陕北改称国家银行西北分行。抗日战争时期，1937年10月，国家银行西北分行改组为陕甘宁边区银行（简称“边区银行”）。解放战争时期，各解放区设立了华北银行、北海银行、西北农民银行等机构，在各自地区发挥中央银行的职能。1948年12月，华北人民政府决定将华北银行、北海银行、西北农民银行合并成立中国人民银行。这是中国共产党领导建立全国统一的金融体系的开端，为财政和物价的统一奠定了基础。
银行负责发行货币和管理印钞造币机构，筹集革命经费，维护币值稳定
在根据地发行货币是党领导下银行机构最重要的职能，调控货币发行数量是银行为党筹集和管理资金的重要手段。党一直重视维护币值稳定，积极主动地进行货币和物价调控。但在财政极度困难的情况下，也出现了货币财政性发行，导致部分时期出现通货膨胀。
土地革命时期，国家银行在中央苏区开展货币发行工作。其发行的货币包括银元、铜币和纸币，分别由中央造币厂铸造和中央印刷厂印制。中央造币厂由国家银行管理，行长毛泽民指导了中央造币厂工作。流通中的货币以纸币为主，苏区发行纸币要求“至少有十分之三的现金，或贵重金属或外国货币作为现金准备”，以保证纸币与银元兑换和币值稳定。然而，实践中存在财政透支货币发行问题。党认识到这一问题的危害，在1933年9月举行的人民委员会会议上提出，国家银行“在财政部监督之下实行独立，执行银行本身任务”，以加强货币发行的独立性。1934年初，毛泽东在“二苏大”上指出：“国家银行发行纸票的原则，应该根据于国民经济发展的需要，财政的需要只能放在次要的地方”。
长征途中，国家银行发行货币，注重货币信誉。为了使红军在长征路上能购买生活必需品和补充给养，又不使群众受损失，银行工作人员每到一个休整地就紧张地发行苏币，离开时再用银元或手中掌握的当地紧缺物资，将群众手中的苏币收回来，保证全部兑现。在红军离开遵义时，银行工作人员用银元和食盐等兑回尚未回笼的纸币，“兑到将近天亮才结束”。
抗战初期（1937~1940年），为维护抗日统一战线，边区内流通国民党政府发行的法币，边区银行停止发行货币，主要业务是吸收存款，经营光华商店、积累资金。针对法币面额较大、不便找零的情况，边区以光华商店名义发行代价券，满足流通需要。1941年皖南事变后，国民党停发八路军军饷，并加强军事包围和经济封锁，边区财政空前困难。1941年1月，陕甘宁边区停止使用法币，2月，边区银行开始自行发行纸币（简称“边币”），在边区内流通。
边币发行实行总量控制，有物资作为保证，光华印刷厂负责印刷，印刷厂由边区银行直接领导。边币刚发行时，财政非常困难，发行的货币多用于政府和部队经费支出。边区内物价与货币发行量保持了同步变化。1941年上半年，边币发行快速增长，边区物价上涨。边区银行行长朱理治认为，应减少“财政拖累”，控制边币发行，边区银行通过调整边币发行速度、扩大其流通范围、平衡进出口贸易等措施，使物价增速下降。1943年边币发行再度大幅增长，1944年边区银行停发货币，自7月1日起，陕甘宁边区贸易公司商业流通券发行，以1：20的比价兑换边币，重建货币信用。随着边区经济逐渐实现自给，1944年边区财政收入中税收占比高达60%，对货币发行的依赖程度不断下降。
解放战争时期，货币由各解放区分散发行走向中国人民银行统一发行。起初，战时货币发行仍存在财政透支现象，导致物价大幅上涨。1947年1月和9月，晋察冀边区两次财经会议强调，要采取更慎重的货币发行方针，货币发行逐渐走向正轨。在统一货币的过程中，通过调剂发行数量，使邻近区域物价与货币比价趋于一致，保障了各解放区货币有序走向统一。
代理国库和公债发行，为党有效筹集和管理资金
类中央银行机构代理国库，健全了财政管理体系。土地革命时期，国家银行成立后，便着手设计国家金库制度，专设国库科负责代理国库业务。《临时中央政府人民委员会关于国库暂行条例》规定，国家金库由国家银行代理，总行、分行和支行分设总、分、支金库，国家税收及所有现金收入应交给支、分金库。这一制度有利于集中苏区财政收入，避免财政收支混乱。抗日战争时期，边区银行设有金库处，代理政府金库。1939年以前边区银行只负责代理金库现金的出纳管理，1939年后金库实施银行存款制，边区政府存款如一般资金存入边区银行，作为边区银行营业资金，边区银行支付利息，可实现财政收入增值。解放战争时期，各解放区银行办理金库收支，负责对各区财政收入支出的统收统支，有利于做好战时财经工作。
类中央银行机构代理公债发行和还本付息工作，增加财政资金来源。土地革命时期，中华苏维埃共和国临时中央政府三次发行公债解决财政困难，均由国家银行代理发行，其中包括两期“革命战争短期公债”，合计170万元，以及一期“经济建设公债”，总额300万元，国家银行都高效、超额完成发行任务。抗日战争时期，陕甘宁边区政府发行了总额为500万元“建设救国公债”，公债经收机关为边区银行、光华商店及各分区县合作社金库。解放战争时期，各地银行也负责公债发行工作，例如1946年，北海银行发行救灾公债9000万元，帮助根据地恢复生产活动。
经营存款、发放贷款，促进经济发展
土地革命时期，国家银行经营公私存款，鼓励群众储蓄，提供低利贷款。由于战时经济困难，群众存款数额较小，国家银行和信用合作社通过低利借贷，支持农业和工业生产。毛泽东在“二苏大”上指出，“应当尽量发挥苏维埃银行的作用，按照市场需要的原则，发行适当数目的纸币吸收群众的存款，贷款给有利的生产事业”。
抗日战争时期，边区银行积极开展存贷款业务，通过发放生产贷款支持经济建设。1943年大生产运动后，生产建设放款大幅增加，这是边区银行货币投放的方式之一，有助于提高边币威信，扩大其流通范围。1942年12月，毛泽东在陕甘宁边区高级干部会议上作《经济与财政问题》报告，指出“决定财政的是经济。未有经济无基础而可以解决财政困难的，未有经济不发展而可以使财政充裕的”。边区银行通过发放贷款促进经济建设，贯彻执行“发展经济，保障供给”的经济总方针，以解决财政矛盾，保障军民需要。
解放战争时期，随着认识的提高，各地银行存放款业务不断发展，并能根据市场情况调整利息，对农、工业确定不同的利息水平。银行提供了大量农业贷款，部分还采取实物贷放（主要是粮食）。1946年春，晋察冀边区银行发放农贷500亿元；1947年北海银行发放农贷32.2亿元，占当年贷款总额的45.3%。
新中国社会主义建设时期财政与金融工作
新中国成立伊始，就确立财政和中央银行两个“钱袋子”并立格局。根据中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》，财政部和人民银行均为政务院直属单位，接受财政经济委员会指导。
人民银行推动建立了统一的金融体系。人民银行在各地迅速建立了分支机构，构建国家银行体系；实现了全国货币的统一，成功治理通货膨胀；通过“收存款，建金库，灵活调拨”，控制货币发放、加强现金管理，争取现金和财政收支平衡；打击金银外币黑市，统一管理外汇，维持金融秩序。1950年3月，政务院指定人民银行代理国家财政金库。
1966年至1976年“文革”期间，我国经济建设遭到严重破坏，财政金融工作受到很大冲击。1969年，人民银行与财政部合署办公，部分地方银行并入了财政局或成立了财政金融局。人民银行的信贷管理职能与各级财政的预算职能发生混淆，人民银行更多被当作财政的会计、出纳和资金管理机关，中央银行“钱袋子”几乎丧失控制信贷和调控货币的功能。
改革开放后，建立了中央银行制度，人民银行专门行使中央银行职能。1977年11月，《国务院关于整顿和加强银行工作的几项规定》明确，“人民银行总行作为国务院部委一级的单位，与财政部分设”，要求财政资金和信贷资金分口管理。1978年，人民银行恢复了内设司局和全国统一体系。随着经济改革的推进，金融改革也逐步推开。中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行和中国工商银行等商业金融机构陆续单独设立。1983年，国务院正式确立中央银行制度，人民银行不再开展工商信贷和储蓄业务。1993年12月，国务院发布《关于金融体制改革的决定》，明确在国务院领导下建立独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系。1994年，剥离人民银行的政策性业务，成立三家政策性银行。为理顺货币政策与财政政策的关系，1994年、1995年分别停止财政部向人民银行透支和借款，切断了向财政供应基础货币的渠道。1995年3月18日，《中华人民共和国中国人民银行法》审议通过，赋予了人民银行法定的中央银行地位和职能。人民银行完善货币政策框架，不断丰富宏观调控手段，建立存款准备金制度，引入再贴现、公开市场操作、基准利率和“窗口指导”等货币政策工具，推进利率市场化改革。人民银行专门行使中央银行职能，为深化金融体系改革、促进市场经济发展和实现经济持续高增长发挥了重要作用。
总结与启示
财政和中央银行都是党和国家的“钱袋子”，其职能和筹集资金的手段不同，相互补充和支持。财政部门负责通过税收、公债发行等筹集资金。中央银行负责货币铸造、印制和发行，同时代理金库，严格财政纪律。财政和中央银行分工不同，但都是为党和国家事业筹集和管理资金。财政和金融紧紧围绕特定时期党和国家的中心任务开展工作，作出了历史性贡献。
历史经验表明，财政和中央银行职责边界清晰，中央银行独立执行货币政策，有利于币值稳定，促进经济发展。反之，财政和中央银行的职能边界模糊，甚至财政凌驾于中央银行之上，“大口袋里套小口袋”，就会出现货币超发和通货膨胀。在财政与中央银行合并成“一个口袋”的极端情形下，中央银行作用实际上无从发挥。
中央银行制度逐步完善，与改革开放进程及经济市场化、法治化、国际化趋势相适应。改革开放以来，在进行经济转轨、逐步建立和完善社会主义市场经济体系进程中，财政与金融边界日益清晰，中央银行实施货币政策进行宏观调控的能力不断增强。党的十九大以来，中国特色社会主义进入了新时代，需要加快建立现代财政制度和建设现代中央银行制度。为此，应进一步厘清财政和中央银行职责范围，更好地发挥财政和中央银行两个“钱袋子”的作用，满足新时期市场化、法治化和国际化的发展要求，推进国家治理体系和治理能力现代化。在当前复杂的国内外形势下，财政政策比货币政策更能直接对冲疫情影响，积极的财政政策要更加积极有为，可通过发债募集资金，中央银行则通过货币政策工具维持稳定的货币环境。基于特殊需要，中央银行这个“钱袋子”也是党中央、国务院可以直接调动的重要资源，与财政共同支持实体经济发展。
（来源：中国金融杂志）
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责任编辑：陈鑫
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