行政处罚“双罚制”如何罚得准？|犯罪_新浪财经

转自：中国环境网

法律责任，又称违法责任，是指法律关系的主体由于其行为违法，按照法律、法规规定必须承担的消极法律后果。对违法行为的惩罚机制，可分为单罚或双罚两种主要的形式。单罚制，又称代罚制或转嫁制，指在单位违法中只处罚单位本身或只处罚单位中的责任人员，两者取其一。双罚制，又称两罚制，指在单位违法中，既处罚单位又处罚单位中的责任人员。相较于刑事案件“以双罚制为原则，以单罚制为例外”的处罚制度，行政处罚案件通常以处罚违法行为人（单位）为原则，并罚责任人为例外。

违法单位违反行政法义务具有高度可非难性及可归责性，由违法单位与责任人共同承担法律责任能有效制止单位的违法行为。在生态环境违法中，因违法单位与单位责任人的利益息息相关，单位行政违法行为多数由违法单位的责任人实施，仅处罚单位并不能达到维护公共利益和社会秩序的目的，甚至会让责任人利用职务之便达到谋取私利的非法目的。近几年来，通过建立双罚制共同追究责任人违反行政法上义务以及未尽单位管理义务的责任，使其对企业担负起主体责任具有正当性和必要性，降低企业负责人和其他责任人员参与、纵容严重违法行为的可能性。

生态环境双罚的法律条款规定

我国生态环境领域最早规定行政处罚双罚制的是2008年修订的《水污染防治法》，该法第83条第1款规定企事业单位造成水污染事故的，除对单位处以罚款、采取措施消除污染等外，还规定对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本单位取得的收入百分之五十以下的罚款。在2010年的紫金矿业污染案中，原福建省环保厅依照该条之规定，分别对紫金矿业集团股份有限公司董事长陈景河和常务副总裁兼紫金山金铜矿矿长邹来昌处以罚款70．5997万元和44．9768万元。继2008年修订的《水污染防治法》之后，2015年修订的《大气污染防治法》第122条、2017年修正的《水污染防治法》第94条均继续规定了双罚制，但在适用范围上仍是适用于违法造成环境污染事故的案件。

2017年修正的《建设项目环境保护管理条例》第23条第1款，扩大了双罚制的适用范围，对需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，对单位及直接负责的主管人员和其他责任人员实行双罚。2018年颁布的《土壤污染防治法》进一步扩大了双罚制的适用范围，第90、91、93、94条均设定了行政处罚的双罚条款。2020年修订的《固体废物污染环境防治法》延续了《土壤污染防治法》的立法精神，在其第103、108、114和118条中也均规定了行政处罚的双罚条款。

双罚制的处罚适用对象

对于双罚制的个人适用对象上，《水污染防治法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》《建设项目环境保护管理条例》，均是规定的直接负责的主管人员和其他直接责任人员。《固体废物污染环境防治法》则扩大了适用对象，其第114条和118条规定的处罚对象除直接负责的主管人员和其他责任人员外，还将法定代表人和主要负责人也纳入了双罚的处罚对象之中。

对于直接负责的主管人员和其他责任人员的界定，最高人民法院　最高人民检察院　公安部　司法部　生态环境部《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》（高检会〔2019〕3号）规定，单位犯罪中的“直接负责的主管人员”，一般是指对单位犯罪起决定、批准、组织、策划、指挥、授意、纵容等作用的主管人员，包括单位实际控制人、主要负责人或者授权的分管负责人、高级管理人员等；“其他直接责任人员”，一般是指在直接负责的主管人员的指挥、授意下积极参与实施单位犯罪或者对具体实施单位犯罪起较大作用的人员。另外，在一个双罚案件中，如果同时存在直接负责的主管人员和其他责任人员的，是否需区分主犯和从犯？直接负责的主管人员和其他责任人员不是当然的主犯和从犯关系，在一般情况下前者比后者的作用大，前者可以直接认定为主犯，后者可以认定为从犯，但有时不同职责的人对单位犯罪负有不同的责任。对此，可以参照2000年9月28日最高人民法院《关于审理单位犯罪案件对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员是否区分主犯、从犯问题的批复》的规定精神：“在审理单位故意犯罪案件时，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可不区分主犯、从犯，按照其在单位犯罪中所起的作用判处刑罚。”

部分主体不适用双罚制

双罚制的扩大适用，可能存在违背“刺破公司面纱”法理的情形。《中华人民共和国公司法》第二十条规定了公司人格否认制度，又称“刺破公司面纱”制度。“刺破公司面纱”，是指在特定的情况下，法律不顾公司法人的人格独立特性，追溯公司法律特性背后的实际情况，从而责令特定的公司股东直接承担公司的义务和责任。双罚的前提是，被罚的是两个相互独立的主体，具有完整的独立的人格，即被罚主体都应当有独立的财产权。否则，双罚就成为变相加重同一主体处罚力度的手段。

在生态环境行政处罚双罚案件中，个人独资企业和个体工商户是不应适用双罚制的。《个人独资企业法》第2条规定，本法所称个人独资企业，是指依照本法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。《中华人民共和国民法典》第56条规定，自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。个体工商户可以起字号。第56条第1款又规定，个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。如果对个人独资企业和个体工商户实施双罚，则是处企业或个体工商户处罚一次，再对投次人或经营者处罚一次，等于对该自然人处罚了两次，，实质是对拥有实际财产权主体的加重处罚，违背了《行政处罚法》规定的“一事不二罚”精神。

是否需对个人单独下达责令改正

责令改正是生态环境行政处罚中经常出现的一种行政行为，从性质上讲属于行政命令。在行政处罚中，责令改正的最主要作用就是救济性，达到恢复被侵害的权利秩序或阻止侵害行为继续发生的目的。

对于双罚案件中的责任人，是否需要单独下达责令改正？双罚是法律的一种特殊拟制行为，对个人的处罚是以处罚单位为前提的，属于依附于主处罚行为的从处罚行为。如《建设项目环境保护管理条例》第23条第1款规定：“…责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款…”，从法条原文的表述上来看，中间有两个分号。首先对单位是责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款，第一个分号后规定，如逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款。而在第二个分号后，对直接负责的主管人员和其他责任人员则未规定责令改正的行政命令，只是规定处5万元以上20万元以下的罚款。《关于建设项目环境保护管理条例第二十三条适用问题的复函》（环政法函［2018〕33号）规定，“对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款”规定的适用，不以环保部门责令建设单位限期改正而其逾期不改正为前提。环保部门在发现建设单位存在第二十三条第一款规定的违法行为时，即可以根据违法情节、危害后果等因素，在责令建设单位限期改正的同时一并适用。从上述复函也可看出，应是对单位限期改正的同时一并对责任人直接作出处罚，无需再对个人下达责令改正。