闫萍：谱写积极应对人口老龄化的首都新篇章|北京市_新浪财经

转自：千龙网

闫萍中共北京市委党校（北京行政学院）社会学教研部教授

一、北京市人口老龄化的时代背景与发展形势

（一）时代背景

人口老龄化是社会发展的重要趋势，是人类文明进步的体现，也是今后较长一段时期我国的基本国情。我国是当今世界老年人数最多的国家，2023年底，已有60岁及以上老年人口超2.9亿，预计2025年将突破3亿，2033年将突破4亿，2053年将达到4.87亿的峰值。

人口老龄化是一个系统问题，它的影响已经渗透到社会生活的方方面面。正如联合国前秘书长安南曾说，人口老龄化是一场无声的革命。它的影响远远超过人口统计学的范畴，不仅是老龄人口的数字或比例在一年一年地变化，老龄化还更深刻影响着我们的社会、经济、政治、文化。

党的二十大报告系统阐述了中国式现代化的五大特征，人口规模巨大是中国式现代化的基本特征之一。实际上，中国式现代化的过程不仅伴随着规模巨大的人口，还伴随着最大规模的人口老龄化进程。我国14亿多人口中有近3亿老年人口，我们是世界上老年人口规模最大的国家，这是中国突出的国情，这也决定了中国的现代化不能照搬外国模式，发展途径与推进方式必然有自己的特点。

2023年，习近平总书记在二十届中央财经委员会第一次会议上强调以人口高质量发展支撑中国式现代化。未来30年，我国人口总量将处于负增长阶段，人口年龄结构进一步老化，劳动力数量也将进一步减少，在这一重要转折点，习近平总书记提出“以人口高质量发展支撑中国式现代化”，对于我国人口发展具有重要意义。人口高质量发展的内涵之一就是要科学把握我国当前的人口老龄化的形势，正确看待面临的机遇和挑战，实施积极应对人口老龄化国家战略来支撑中国式现代化的发展。

习近平总书记强调，有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。当前和今后一个时期，要充分认识我国人口老龄化的规律和特征，坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，加强顶层设计，统筹协调推进，采取积极措施，有力有效应对人口老龄化挑战。

（二）发展形势

1.人口老龄化的程度持续加深

北京市进入老龄化社会比较早，1990年北京市60岁及以上的老年人口占比达10.1%，标志着北京进入老龄化社会。随着经济社会的发展，北京市的老龄化程度一直在加深。近年来，随着60年代的婴儿潮进入退休潮，北京市进入人口老龄化快速发展阶段。2021年，北京市老年人口占比超过20%，正式跨入中度老龄化社会。北京市用30年左右的时间实现了从进入老龄化社会到进入中度老龄化社会的跨越。2023年末，北京市全市常住人口2185.8万人，比上年末增加1.5万人。其中，60岁及以上常住人口494.8万人，占比22.6%，65岁及以上常住人口346.9万人，占比15.9%。到2035年，预计北京市老年人口将接近700万，老年人口占比超过30%，进入重度老龄化社会。也就是从中度老龄化社会到重度老龄化社会，北京将用10余年的时间，这个进展速度是非常快的。

“七普”数据显示，北京市的老龄化程度在全国排名15，处于居中的位置。虽然，受以年轻人口为主的外来劳动力涌入影响，北京市老龄化进程得到一定程度的减缓。但是要从户籍人口老龄化程度来看，形势还是非常严峻的。“七普”数据显示，户籍人口的老龄化程度高达27.4%，也就是10个北京户籍人口中，有将近3个是老年人，接近重度老龄化的程度。按照60岁及以上老年人口标准，2022年北京市户籍老年人口抚养比为51.1%，意味着大约每2名劳动力要抚养1名老年人。

2.少子高龄化并存局面难逆转

北京市总和生育率保持在1.0以下已经超过30年，显著低于全国平均水平。“六普”时，北京市总和生育率仅为0.71，“七普”时总和生育率为0.87，仍显著低于“七普”时全国1.3的平均水平，更远低于更替水平2.1。当然，总和生育率不断下降是全球的趋势。许多国家的生育率近几十年来显著下降，1950年，全球人口平均总和生育率为5，2021年全球人口平均总和生育率为2.3，即平均每名育龄妇女生育2.3个孩子，预计2050年这一数据将下降到2.1；事实上，我国的总和生育率也长期低于2.1的更替水平，“七普”数据显示，2020年我国育龄妇女总和生育率为1.3。

近十年来，北京市育龄妇女规模及其占总人口比重明显下降，育龄妇女的年龄结构呈现老化趋势。“六普”时，北京市育龄妇女规模为613.9万人，占总人口比重的31.3%；“七普”时育龄妇女规模减少为560.0万人，在总人口中所占比重也降低至25.6%。同时，近十年来育龄妇女的年龄重心逐渐向高年龄组转移。“六普”时，北京市育龄妇女年龄分布在20-24岁组的比重最高（20.6%），其次是25-29岁组（18.8%）；“七普”时，北京市育龄妇女分布比重最高的年龄区间变为30-34岁组（21.3%），其次是35-39岁组（18.5%）。

北京老年人口高龄化特征显著。2022年，从户籍人口看，北京80岁及以上人口69.9万人，占老年人口的16.9%，比2021年增加5.6万人，增长8.7%，是该年龄群近十年中增量最多、占总人口比例最高的一年，达到4.9%。值得一提的是，全市百岁老人的数量也创下新高，北京百岁及以上户籍老年人共计1629人，比2021年增加212人。从户籍高龄老人的分布情况来看，朝阳区、海淀区和西城区的高龄老人规模位列前三，分别为13.5万人、13.3万人和8.2万人。从高龄老年人口占比上看，丰台区、朝阳区和石景山区排名前三，分别为6.4%、6.2%和6.1%。

总之，生育率下降和预期寿命提高这两个因素推动着北京市人口老龄化程度的步步加深，使人口老龄化成为一种难以逆转的现象，成为影响新时期首都人口与经济社会高质量发展的关键因素。

3.老龄化地区分布非均衡性突出

从北京市老龄化的地区分布来看，首都功能核心区集聚了更高比例的少儿人口和老年人口。“七普”数据显示：西城区65岁及以上老年人口在全市的比重为6.9%，0-14岁少儿人口在全市占比6.1%，这两个比重都高于西城区常住人口在全市5.1%的比重；东城区65岁及以上老年人口在全市的占比为4.4%，0-14岁少儿人口在全市的占比为3.8%，均高于东城区常住人口在全市3.2%的比重。核心区（东、西城）的老龄化程度是最高的，城市功能拓展区（朝阳、海淀、丰台、石景山）中朝阳和海淀相对是洼地，城市发展新区整体的老龄化程度低于其他功能区（通州、顺义、大兴、昌平、房山五个区和亦庄开发区）。生态涵养区老龄化程度是仅次于核心区的区域（门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆）。应该来说，老龄化程度基本大致呈现中心高、中间低、外围高的圈层分布特征。

从北京市老年人口规模的分布情况来看，老年人口规模最多的是朝阳、海淀、丰台。城市功能拓展区、核心区由于地域比较小，老年人口规模相对居中。生态涵养区，老年人口规模最少。除了核心区，老年人口规模基本呈现由内到外、梯次递减的特征。

二、北京市人口老龄化面临的挑战和机遇

（一）挑战

1.人口老龄化给劳动力供给市场带来风险

第一，劳动年龄人口规模和比重不断下降。虽然当前北京市劳动年龄人口在总人口中所占的比重仍高于全国平均水平，但是近年来15-64岁劳动年龄人口规模在2014年达到峰值1717.1万人后，于2015年开始出现持续下降的趋势，2022年下降至1590.2万人，在总人口中所占的比重也从2010年的82.69%下降至2022年的72.80%。

第二，劳动年龄人口结构老化。依据联合国劳工组织定义，劳动年龄人口中45岁及以上人口被称为老年劳动人口，劳动力老化指的是劳动年龄人口中老年劳动人口比重不断上升的动态过程。随着人口老龄化程度加深，北京市劳动年龄人口比例下降，且老化程度日益加深，劳动力结构趋于老化。横向比较来看，根据“七普”调查数据分析发现，2020年我国劳动力老化程度为42.47%，同一时期，北京市劳动力老化程度为38.15%，低于全国平均水平。纵向比较来看，跟2010年相比，2020年北京市劳动年龄人口中，50-54岁人口比重、55-59岁人口比重、60-64岁人口比重都出现了不同程度的上升，与此同时，更加年轻的劳动年龄人口比重则出现了不同程度的下降，其中15-19岁人口比重从6.61%下降到了3.87%，20-24岁人口比重从16.24%下降到了8.24%，25-29岁人口比重从14.67%下降到了11.62%，2000年至2020年，北京市劳动力老化程度提升了11.24%，呈现低速增长趋势。逐渐老化的劳动人口年龄结构将成为劳动力市场的主要趋势。

2.人口老龄化加大社会保障压力

北京市“七普”数据显示，老年抚养比比十年前上升了7.4个百分点，已经达到17.8%，也就是100个劳动力人口要抚养17.8个老人。老年抚养比继续上升，意味着领取养老金人口不断增加，而缴费人口不断减少。2022年，北京市职工基本养老保险基金收入3435.8亿元，基金支出2705.9亿元（其中含中央调剂资金支出364.2亿元），基金当年结余729.9亿元。城乡居民养老保障基金收入101.4亿元，基金支出107亿元，基金当年缺口5.6亿元。可见，在养老保障方面，随着北京市人口老龄化发展迅速，老年人口养老保障需求直线攀升，养老金的供需矛盾将日益尖锐，基金可持续性问题不容忽视。

另外，人口老龄化加剧了医疗保障制度可持续发展压力。随着人口老龄化的加速，基本医疗保险制度的缴费人群将缩小，享受保险人群将相对扩大，以现收现付制为筹资模式的基本医疗保险制度面临的财务可持续性压力十分巨大。

3.人口老龄化加大公共服务压力

第一，失能失智人群规模在增长。北京“六普”和“七普”的数据都显示，老年人80岁以后失能比例急剧上升。失智这一块，我国老年痴呆的患者已达1000万人，且每年以3%的速度增长，居世界首位。截至2022年底，北京市有26.5万重度失能失智老年人，从历年数据看，目前仍有90%的重度失能失智老年人选择居家养老方式，专业服务向居家社区延伸的能力较为有限，优质普惠养老服务供给不足，无法充分匹配家门口的养老需求。随着家庭小型化、空巢化以及快速的城镇化和人口流动，越来越多的家庭面临照料者缺失的问题，失能老人的照料成为一大难题。

第二，共病风险。与老龄相伴的常常是多种慢性疾病同时存在，即共病风险。不能简单考虑每种疾患各自独立的影响。在评估老年人的卫生需求时，不仅要考虑疾病的存在与否，还应重视这些疾病的交互作用和对个体机能造成的实际影响。因此，随着老龄化的进展，失能失智老人，以及空巢、留守、高龄老年人等都急需照护，社会化养老供需缺口较大，对北京市养老服务体系带来很大挑战。

第三，人口老龄化的快速发展加大医疗卫生服务体系建设压力。老龄化快速发展的同时，老年医疗卫生服务体系仍未建立健全，老年病医院、老年康复、护理、临终关怀机构不足以满足老年人的需求。这些都在一定程度上加大了健康服务的压力。

（二）机遇

1.消费效应培育新的经济增长点

预测表明，老年人口消费在总消费中所占的比重呈现出递增的趋势，预计该比例2050年达到35.1%。“银发浪潮”带来的消费效应和机遇，不仅仅体现在消费规模上，也推动我们不断研究老年人口消费特点，细分老年市场，利用老龄产业的产业链较长的特性，培育新的经济增长点。

随着北京市人口老龄化程度不断加深，以及老年群体内部的世代更替，新一代老年群体的规模、财富、需求发生较大转变，将会推进北京市居民的消费结构发生变化。随着老年人口占比上升，对于粮食、住房等的消费需求将会减弱，而以提高老年人生活品质为目的的文娱教育、医疗健康等商品和服务的消费需求则会不断上升。随着新一代老年人口消费需求从“生存型”向“发展型”转变，消费层次不断提升，智慧家居、旅游度假、文化娱乐、医疗健康等产业将扩容提质，有助于拓展北京市消费需求，孕育银发经济增长新动能。

2.发展老龄产业可推动产业结构升级

老龄产业的产业链较长，可以覆盖一、二、三各个产业。为此，就实现产业结构的优化升级而言，老龄产业是一个拥有巨大潜力的抓手。尤其是人口老龄化必然带动第三产业的大发展，促进劳动力的产业转移，实现劳动力就业的产业结构调整，为新兴服务业和高技术产业发展提供契机。

3.“银发时代”：社会文明进步的体现与实践

人口老龄化本身就是社会文明进步的重要标志。人本关怀是一个社会文明程度的重要标志。在老龄化社会中，如何善待正在老去的人们，如何推动敬老孝亲文化传统，无疑是人本关怀的重要体现，对于提升社会文明程度具有重要意义。

北京市志愿服务组织开展各类助老志愿服务活动。截至2022年底，在“志愿北京”平台中开展助老相关志愿服务活动的志愿服务队伍5592个，参与志愿者达24458人次。同时，老年人也作为志愿者，推进社会建设和稳定。比如“西城大妈”作为一支群防群治力量队伍，不计回报地投身社区工作、社会治安、便民服务，参与社区和志愿服务，化解矛盾，极大推动了社区文明进步。

北京市不断加大落实对老年人优待服务的工作力度，北京通-养老助残卡优待、公园优待、博物馆优待等让老年人的生活真正受益。同时，北京市积极推进打击整治养老诈骗专项行动，开展特殊困难老年人家庭权益保护工作，开展老年人普法宣传教育活动，开展老年人法律维权、法律援助服务，更加注重老年人权益保护，拓展老年维权服务网络。这些都是推动社会文明进步的重要体现。

三、实施积极应对人口老龄化国家战略的思考

（一）树立积极应对人口老龄化的战略理念

1.要积极看待老龄社会

尽管我们老龄化的形势很严峻，但是我们不能谈“老”色变，认为老龄化就是洪水猛兽，人口老龄化是经济社会发展的一种成就，只要统筹布局和积极应对，无需过分恐惧。为了对老龄化社会有一个积极的认知，2018年14个部门联合推进开展了面向全社会的人口老龄化的国情教育。北京市也在积极开展人口老龄化国情市情教育。

2019年印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》对如何积极应对人口老龄化给出了相应的顶层设计。

2.要积极看待老年人

2000年和2010年中国人口分性别年龄别的劳动参与率的数据显示，中国的主要生育年龄人口（25-44岁组）的劳动参与率非常之高，达到90%以上。这在全世界都是很高的比例。尤其值得注意的是，该年龄段女性的劳动参与率也高达80%以上，“五普”时期甚至达到了87.4%，接近90%。众所周知，我们目前的婴幼儿照护等公共服务还远远不够完善。目前来看，3岁以下婴幼儿入托率不足5%。所以，中国老年人口退出劳动市场后帮助子女承担照护婴幼儿等家务，从而使年轻人特别是年轻女性劳动人口能够维持较高的劳动参与率，那么这种由老年人对年轻人家务劳动责任替代所产生的经济贡献，就是老年人口影子红利。

3.要积极看待老年生活

古今中外有很多老年人成就大事的例子。孔子68岁修订六经，袁隆平去世前还一直坚持“杂交水稻”研究。近年来，越来越多的“银发族”出现在直播间。所以说“老年是人的生命的重要阶段，是仍然可以有作为、有进步、有快乐的重要人生阶段”。

我们要更新理念，实现“四个转变”：一是把解决老年人群体的问题转变到解决全体公民老年期的问题上来，将政策干预的关口前移，引导公民在青年时期就全面做好今后养老的物质、健康、技能、精神等准备；二是把解决单纯的养老问题转变到全面应对人口老龄化问题上来，从经济、社会、政治、文化发展各个领域全面做出战略安排；三是把被动解决人口老龄化带来的问题转变到积极应对人口老龄化的导向上来，主动适应人口老龄化的客观要求，提前做好全局规划和战略准备；四是把应对人口老龄化挑战转变到全面激发经济社会发展活力上来。

总之，树立和培育积极老龄观是大方向。我们要以积极的态度、积极的政策、积极的行动应对人口老龄化。

（二）健全多层次可持续的老龄保障体系

1.养老保障

构建可持续型养老保障体系。从理念上，有应对人口老龄化的改革导向。从运行机制上，要强化政府、企业、家庭和个人的责任共担机制，构建多支柱的养老保障制度。从资本运作上，要加强金融创新，促进养老保障基金的保值增值，确保财务收支长期均衡。

构建可持续型养老保障体系是一项系统工程，需要政府、社会和个人共同参与。通过加强制度设计和政策调整、提高养老金支付水平、促进养老金资金投资运营、加强普惠性保障措施和加强养老服务体系建设等多方面的努力，我们可以构建一个更加可持续、公平和健全的养老保障体系，为广大老年人提供更好的养老保障。

2.健康保障

第一，要提高全生命周期的健康水平。健康老龄化不光是老年人的事情，要重视“上中游干预”，把着眼点放在完善儿童期、青年期和成年期的健康促进和保障上。同时，还要更加重视老年期，尤其是慢性病、高危病发生率比较高的高龄老年群体的健康促进和健康干预，从而有效降低老年人群的疾病经济负担。

第二，要实现从“疾病治疗”到“健康维护”的转型。随着寿命的延长，疾病谱逐渐以慢病为主。在预防保健、疾病治疗、护理这三个环节中，健康服务资源的投入重点应该由中间环节向前后两个环节移动，健康服务的对象应由“病人”扩展到所有人群，服务的场所不应局限在医疗机构，提供被动服务，而是要走向家庭和社区，提供主动服务。

3.老龄服务保障

当前高龄、空巢、失能老年人快速增长，老龄服务需求快速攀升。但是北京市养老服务仍然存在一些短板。

第一，养老服务市场培育不够充分。全市571家养老机构有457个运营主体，缺乏龙头企业和组织的引领。1502家社区养老驿站有700个不同的运营方，市场主体运营收入主要依靠政府补贴，经营效益低下，缺乏自我造血功能，抗风险能力弱，可持续性比较弱。

第二，养老服务供需结构失衡。我们经常说一床难求，真的是这样吗？根据统计，全市共有备案养老机构571家，床位总数11.2万张。收住老年人约4.3人，其中，本市户籍老年人3.86万人，占414万户籍老年人口不足1%，空置率近60%。我们存在的真正问题是什么？空间配置失衡。全市465万常住老年人，城六区的约占3/4，而城六区养老床位仅占全市总床位数的1/3。选择机构养老的主要是失能半失能老年人，一般倾向选择就近医疗资源密集的城区养老机构，造成城区质优价廉的养老床位“一床难求”和郊区床位大量闲置的状况并存。另外，需求与供给配置失衡。现有老龄服务机构属于日常供养型的居多，失能老年人最需要的护理型养老机构不足。另外，近年来全市建了1500多个驿站，提供的主要是助洁、咨询、巡视探访等服务，与老年人床前照护、就医等刚性需求不相吻合。北京市为解决供需匹配信息不均等问题，开发了北京养老服务网及配套小程序，汇集全市养老机构、养老驿站、养老助餐点、养老人才、志愿服务、京津冀养老等海量养老服务资源，并形成养老地图，实现了养老服务“一网通查”、服务信息“一网展现”、政务服务“一网通办”、服务诉求“一网通答”，既方便老年人找机构、找服务、找餐桌，也助力企业找人才、找资源、谋发展。

（三）抓好重点领域政策创新任务

1.调结构：优化生育支持政策

我们国家的生育政策经历了曲折的变化过程，从严格的计划生育政策，到双独二孩、单独二孩、全面两孩、三孩政策的调整，实际上背后有一条主线就是优化人口结构，应对人口老龄化，促进人口长期均衡发展。

2018年国务院印发了个人所得税专项附加扣除暂行办法，对子女教育、赡养老人等6项进行了专项附加扣除，这是一个积极的探索。2022年3月28日，国务院印发《关于设立3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除的通知》，这是我国第7项个税专项附加扣除项，明确自2022年1月1日起，纳税人照护3岁以下婴幼儿子女的相关支出，在计算缴纳个人所得税前，按照每个婴幼儿每月1000元的标准定额扣除。这是一项普惠性的税收优惠政策，政策适用面为所有养育3岁以下婴幼儿的家庭，无论是家有一孩、二孩或是三孩，都可以享受。3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除，是优化生育政策的配套支持措施之一，有利于减轻家庭抚养子女负担。

2.补短板：就业

开发劳动力质量红利。针对新增劳动力，发展素质教育，提高基础教育质量，推动高等教育内涵式发展。针对存量劳动力，开展终身职业技能培训等措施来提升质量。

积极开发老龄人力资本。要禁止年龄歧视，加强大龄劳动力在岗继续教育培训，开发符合大龄劳动力身心特点的志愿服务和社区工作等岗位，促进大龄劳动力回归就业市场。鼓励用人单位提供弹性就业形式。

3.增效益：老龄产业

针对人口老龄化削弱经济增长潜力的问题，以老龄服务、老龄金融、老龄用品和老龄宜居等为抓手，培育老龄产业新经济增长点，充分挖掘银发经济下的长寿红利。2024年1月15日，《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》发布，这是国家出台的首个支持银发经济发展的专门文件。

比如，老年用品开发方面。银发产业覆盖老年健康食品、老年生活用品、康复辅助器具和可穿戴设备等领域，随着老年科技和数字经济的发展，国际上各类新型产品和服务形式大量出现。

《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中提到强化应对人口老龄化的科技创新能力。深入实施创新驱动发展战略，把技术创新作为积极应对人口老龄化的第一动力和战略支撑，全面提升国民经济产业体系智能化水平。提高老年服务科技化、信息化水平，加大老年健康科技支撑力度，加强老年辅助技术研发和应用。