中国农政体制改革：如何跟上农业农村现代化的“快变量”？

　　原标题：中国农政体制改革：如何跟上农业农村现代化的“快变量”？

　　随着国家乡村振兴局成立，全国农业农村工作体系形成了中央农办、农业农村部、国家乡村振兴局“三驾马车”的架构。各地乡村振兴局也陆续挂牌，地方农业农村工作体系基本复制了这一架构。“三农”工作体系不断壮大和完善，一方面，当然有利于乡村振兴战略的实施；但另一方面，体系内部的职能交叉重叠也给工作推进带来了不小的影响。为适应全面推进乡村振兴、加快农业农村现代的战略需要，农业农村领域亟需开展带有全局性、系统性的体制机制变革。

　　有人也许会问，2018年刚刚进行了一轮党和国家机构改革，而且这一轮改革是经过反复酝酿、各方认可的一次十分成功的改革，为何过了短短3年，体制机制就再度不适应了？事实上，在协调推进农业农村现代化的起步阶段，农业农村会成为经济社会发展中的一个“快变量”，这个时候体制变革必须能够适应和引领经济社会变革。美国1970年左右开始启动农业农村现代化进程，此后15年时间里其农村发展机构经历了大小十余次调整才基本定型。如果将美国作为经验性参照，我们的调整幅度和调整频率并不显得特殊。

　　一、农政体制

　　通常情况下，我们习惯将农业农村农民问题合并称作“三农”问题，由于在国际学术界中缺少相关概念，于是有些人便认为“三农”问题成了中国独有的问题。其实不然。

　　国际上，通常用农政问题（Agrarian Question）来概括农业农村农民及土地等范畴中的政治经济和政策变迁问题。这一概念可以追溯到早期马克思主义理论家卡尔·考茨基的名著The Agrarian Question，在中国这本书一直被译作《土地问题》，实际其内容不局限于土地问题，而是包含了农业农村发展的多个方面。日本的学科体系中，通常在政治学下设农政学学科，在经济学下设农经学学科，从不同的理论范式出发开展相关研究。同时应该注意到，我国当前并没有一个很好的概念来概括与“三农”相关的政治经济或者说体制机制问题，从这个意义上讲，适时引入农政体制的概念是十分必要的。

　　中国农政体制主要包括三个范畴：一是农业管理体制。

　　主要包括种植业、畜牧业、渔业等行业管理，以及作为各行业共性支撑的农田、种业、科技、机械化、信息化等基础要素管理。这是农政体制的基核和基础。

　　二是农业经营体制。

　　主要包括农村土地制度、集体产权制度，巩固壮大农村集体经济，以及农业生产经营关系升级改进等方面。这一领域带有比较强的中国特色社会主义特征。

　　三是农村发展体制。

　　主要包括了农村基础设施、公共服务、乡村治理、乡村文化、人居环境等方面。这些方面主要面向农业现代化向农业农村现代化拓展中出现的新问题，在我国农政体制中属于新兴领域。

　　二、农政机构

　　农政机构是农政体制的核心问题。经过改革开放以来若干轮的机构改革，农政机构与发展的适应性不断得到增强。然而，在加快农业农村现代化的大历史格局中，农业农村的发展是一个“快变量”，农政机构改革应该跟上发展的快速变化。当前，农政机构改革需要在以下方面有所提升。

　　第一，农村发展职能集成聚焦。

　　从当前工作实施看，农业农村部门抓农村发展的经验和队伍是有欠缺的。当然这个问题不宜过分苛责，这也是农业现代化向农业农村现代化拓展必然要经历的阶段。从公开披露的信息看，有关方面已经在考虑将乡村建设、乡村治理、人居环境等农村发展的核心职能集中转移到国家乡村振兴局。需要注意的是，部委及其管理的国家局从大的业务领域上讲是一个整体，将相关职能集中到国家乡村振兴局，恰恰意味着农业农村部农村发展职能得到了增强而非削弱。

　　第二，农业科技装备深度融合。

　　面对现代化的要素匹配和发展趋势，仍然按照传统思路划分的农业科技管理和机械化管理体制架构已经成为制约农业农村现代化的一个体制性短板。从发达国家经验看，农业机械化应当在农业现代化中占据主要份额，但现在农业机械化部门却处境尴尬，甚至不得不去农田管理领域“虎口夺食”。农业机械化问题早就应该上升为系统性的农业装备发展问题，而装备本身是科技的物化集成，科技与装备深度融合是农业农村现代化的大势所趋。

　　第三，农业生态环境架构重组。

　　2018年，中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中，明确将监督指导农业面源污染治理职责整合并入生态环境部。这一改革虽然形式上是完成了，但实际上几年下来仍未能建立很好的协作机制，改革精神在一定程度上打了折扣。目前，农业生态环境工作在农业农村部内部就至少涉及6个司局，零敲碎打、各自为战的情况有之，交叉重叠、各行其是的情况也不鲜见。

　　其实，解决这个问题并不难。农村发展职能集中转移到国家乡村振兴局之后，现有的农村社会事业促进司事实上已经成为一个空壳，完全可以在不增加编制和财政压力的情况下，将之转置为“农业生态环境与可持续发展司”，从而实现新时代历史条件下农业生态环境职能的整合、优化、重组。

　　三、农政配套

　　农业现代化是一个要素耦合的结果，农业农村现代化更是需要多重因素集成配套方能实现。

　　未来深化农政体制改革，需要在以下方面强化协同和配套。

　　第一，农业农村配套。

　　农业农村工作既有区别又紧密联系，如果不能很好处理二者的关系，恐怕就会带来重复施政或者“三不管”问题。比如，农业生态环境与农村人居环境治理结果高度关联，农业环境治理不好，农田生态系统就脆弱、农业生态屏障作用就会大打折扣，农业生产环节如果存在污染，也会向生活空间传导。但二者的过程逻辑却存在本质差异，农业生态环境治理必须在生产过程中解决，而农村人居环境则更多与空间布局、管理措施有关，与生产过程保持着相对的独立性。农政领域中，类似的问题很多，需要有更为精细的治理措施。

　　第二，城市乡村配套。

　　有位学者曾经在一次会议上讲，哪里的城市好，哪里的乡村好。此话一出，不少官员一阵唏嘘。其实这位学者讲的是欧美国家现代化中的一个重要规律：小城市能够在城乡之间发挥重要的专业化分工节点功能，通过提供专业化服务从而大大提升农业生产效率和农村服务的“可达性”。现在，只要基础条件不要太差，各地都有发育不错的农场，但其“成功”逻辑不尽一致。从比较优势上讲，东北农场的竞争力主要来自规模效率溢出，而东南农场的竞争力主要来自技术效率扩散。但即便是处于发展前沿面的苏南地区，也尚未达到小城市通过服务效率带动农业农村现代化的阶段。加快农业农村现代化，需要在现代化小城市建设上持续发力。

　　第三，产权治理配套。

　　产权秩序是中国乡村治理中的一个特殊问题。中国农村特殊的土地制度不但阻滞和过滤了社会基础变动所带来的导向效应，并且塑造了独特的土地产权秩序，成为乡村治理的一个特定参数。全面推进乡村振兴，需要在市场经济条件下构建开放性的土地产权秩序，根据土地专属社会价值和技术边界的移动来安排集体所有制的实现形式，从而为乡村治理现代化奠定产权基础。

　　[作者陈明为中国社会科学院政治学研究所副研究员，主要研究领域为乡村治理、土地制度、农村改革，出版有《土地政治论》《直面中国种子问题》（主编）等。]

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责任编辑：王翔