历史性变革：访财政部税政司原司长刘克崮

　　原标题：历史性变革和制度性奠基——访财政部税政司原司长刘克崮

　　来源：中国金融杂志

　　记者：许小萍

　　编者按：今年是中华人民共和国成立70周年。70年初心不改，70年砥砺前行。70年来，在中国共产党的领导下，新中国的经济金融事业取得了举世瞩目的成就。在新中国成立后不长的时间里，我们建立起了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。改革开放以来，中国经济活力充分释放，创造了人类经济发展史上的奇迹。当前，中国特色社会主义进入新时代，我们又开启了实现中国梦的伟大征程。为庆祝新中国成立70周年，本刊特开设“新中国经济金融70年”专栏，展示70年来新中国经济金融领域波澜壮阔的发展历程，谱写新时代经济金融事业改革创新的壮丽篇章！

　　记者：感谢您接受《中国金融》的专访。新中国成立70年以来，中华民族向世界、向历史奉献了一部关于改革开放的宏伟篇章。其中财税改革可以说是最具光彩、最为引人入胜的一章，尤其是1994年前后进行的财税体制改革被称为制度性和历史性的重大变革。作为首任财政部税政司司长，您曾直接参与和组织了此阶段财税改革的规划制定、路径选择和具体实施，请您对这一改革背景进行简要回顾。

　　刘克崮：我1990年初至1996年在财政部工作，先后任财税体制改革司副司长和税政司司长，直接参与了1993年准备、1994年进行的国家与企业分配关系改革、工商税制改革和分税制财政体制改革，以及1995年转变、1996年实行的关税和进出口税制改革全过程。很高兴和大家分享一下这段经历和体会。

　　从新中国成立到改革开放前的30年间，为了适应当时生产力发展水平和特殊国际国内形势，我国实行“大一统”的财政体制和统收统支的国有企业财务制度。但随着经济社会发展，“集中过多，统得过死”的缺陷暴露出来。党的十一届三中全会以后至1992年，为适应经济体制转轨需要，以对地方和企业放权、让利、搞活为主线，形成了企业承包和财政包干制两个包干制，极大调动了企业改革和发展的积极性，对调节地方利益，推进以城市为中心的地方经济体制改革起到了积极作用。但是包干体制存在诸多缺陷，如对企业来说，一对一谈判确定的承包方案，人为因素影响较多，政府缺乏相应制约手段，部分企业包盈不包亏，亏损后由财政兜底，造成不同性质的企业间缺乏公平、公正的法治环境；对地方放权让利的财政包干制也有负面效应：一是不规范、不稳定；二是过度强化地方利益，形成地区间市场分割，阻碍了全国统一大市场的形成，影响了经济结构和发展；三是造成“两个比重”不断下降，全国财政收入占国内生产总值比重逐年下降，中央在全国财政收入中的比重越来越低，严重弱化了中央的宏观调控能力。上世纪80年代末到90年代初，就发生过中央向地方财政三次“借钱”的无奈之举。这一时期，国家在少数地区和企业进行了“税利分流”国家与企业分配关系改革试点和分税制财政体制改革试点，但没有得到社会各方的普遍认可。

　　1992年党的十四大召开，提出“建立社会主义市场经济体制”的改革目标，强调了市场的“基础性作用”，针对财税体制改革提出要“统筹兼顾国家、集体、个人三者利益，理顺国家与企业、中央与地方分配关系”两条主线，指出将逐步实行“税利分流”和分税制作为财税改革的方向与任务。1993年初，财政部党组会讨论1993年财税改革工作计划时，基于中央新精神和全国实行承包制一部分的企业第二轮承包合同1993年到期的情况，我提出，1993年是扩大实行“税利分流”改革的最好时机，财政部要抓住机遇，调整政策，把“税利分流”改革推向全国。1993年3月，党的十四届二中全会就提出了“八五”后三年“要加快税利分流和分税制改革的试点，逐步理顺国家与企业、中央与地方的分配关系”。5月16日，中央决定当年10月召开党的十四届三中全会，主题讨论《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）。随后，中央成立了《决定》文件起草小组；6月3日，中办召集有关部门开会，部署财税、金融、投资、外贸等专题调研活动，财税方面主要有国家与企业分配关系改革、分税制改革和复式预算改革，我随项怀诚同志参加了此次会议。7月中旬形成了国家与企业分配关系、工商税制和分税制改革三个初步方案。7月22日，全国财政工作会议和税务工作会议上对此进行讨论修改，朱镕基同志指出要充分认识加快财税改革的必要性和紧迫性，加快改革进程。8月2日到12日，国务院在北戴河召开专题会，财税、金融、投资、外贸等五项改革方案实施讨论，我随刘仲黎部长、项怀诚副部长全程参与此次会议。8月12日，财税方面的三项改革方案全部通过。8月23日，国务院常务会议讨论并原则通过三个财税方案。9月2日和3日，中央政治局常委会听取并同意财税改革方案。1994年1月1日起，三项重大财税改革在全国推行。

　　记者：中共十四大针对财税体制改革提出要“理顺国家与企业、中央与地方的分配关系”，国家与企业分配关系改革是1994年财税改革的两条主线之一，请问这一关系改革的主要内容是什么？

　　刘克崮：国家与企业之间的分配关系改革是1993年财税改革的重要内容之一。改革开放前我国经济主体是以国有企业为骨干的公有制企业，非国有企业是在改革开放后逐渐发展起来的，当时数量还不多，但其市场特征比较明显。因此，处理国家与企业之间分配关系改革，核心是处理好国家与国有企业之间的分配关系。我国国有企业改革从减税让利、逐步扩大自主权开始，后来受农村实行联产承包责任制巨大成功的启示，探索国有企业“承包经营责任制”试点，逐步到1986年在全国推行。承包制具有一定合理性，但也存在不规范、不平等、不公平的负面作用。同时，与非国有企业相比，国有企业所得税率高达55%，税后利润必须上交；由于当时社会保障制度尚未建立，还要承担相当大的社会职能，如职工养老、公费医疗等，国有企业因负担大而与非国有企业难以平等竞争；同时承包制也面临诸多矛盾和不平衡。

　　为了合理处理国家与企业的分配关系，增强国有企业活力，1988年重庆开始“税利分流”试点，具体包括：降低所得税税率，强化所得税制；取消税前还贷政策；取消国有企业调节税税种；实行税后上缴利润承包。1992年，财务会计制度改革作为国有企业分配关系改革的先行者，11月30日发布《企业会计准则》和《企业财务通则》、13个行业会计和10个行业财务制度，为理顺和规范国家与企业利润分配关系奠定了财务会计制度基础。1993年在财税改革的同时采取了六项措施：一是普遍提高折旧率，并允许企业加速折旧；二是国家鼓励企业增加研究开发和技术创新的投入，企业的技术开发费按实际发生额，进入成本费用；三是用于技术开发研究的设备购置，5万元（当时价）以下的进成本，5万元以上的分年摊销进成本；四是企业固定资产投资贷款的利息可以列入成本；五是降低企业所得税率，由原来的55%降为33%；六是作为过渡措施，对1993年前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上缴的办法，微利企业缴纳的所得税不退库。上述措施的实施也是建立现代企业制度的重要起点。

　　除此之外，工商税制改革也是国家与企业分配关系改革中的重要组成部分。因“税利分流”改革已解决了理顺和规范国家与企业分配关系中的根本问题，所以工商税制改革方案在研究和决策讨论过程中涉及机制性内容的争议不多，涉及征收操作和技术上的问题不少。改革内容包括：统一内资企业所得税；建立以增值税为主体的流转税体系，对内外资企业普遍实行价外计征的增值税基础上，对少量消费品征收消费税，对劳务和销售不动产征收营业税，对小型纳税人实行简便征税办法；统一中外个人所得税；等等。

　　记者：分税制改革作为1994年财税改革的核心，您能否介绍一下此次改革的具体内容呢？

　　刘克崮：分税制改革，狭义上是中央和地方财政分税制度，广义上是理顺中央和地方分配关系的改革，包括分税制和转移支付制度，是解决各级政府间的财政分配关系的制度。1994年分税制改革主要解决了中央和省级政府之间的财政分配关系问题，具体内容可用六个词概况：分权、分税、分机构、返还、挂钩、转移支付，前三个是改革的主体内容，后三个是辅助措施。

　　“分权”定支出，是划分、明确中央和地方政府的事权，相应确定财政支出范围。“分税”定收入，是按照税种划分各自的财政收入范围，将全部税收划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税。“分机构”建体系，是将原一套税务机构分设为国税、地税两套税务机构，分别负责征收中央收入和地方收入，建立了相对独立的地方财税工作体系。税收“返还”的目的是实现改革方案“保存量、调增量”的原则，确保地方的既得财力；将实行分税办法后1993年中央从地方净上划的消费税的全部和增值税的75%部分，全额返还给地方，并以此作为以后中央对地方税收返还的基数。系数“挂钩”的作用是使中央给地方的税收返还数与中央实得“两税”增长同向不同步，既让地方税收“返还”是增长的，又逐步提高中央收入占财政收入的比重；1994年后税收返还数额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税平均每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%的系数确定。

　　记者：分税制改革被称做难度最大的财税改革，是否说明在改革推行过程中遇到了很多难题，财政部门是如何解决这些难题的呢？请您回忆下这方面的往事。

　　刘克崮：1994年财税改革内容多、动作大，涉及各方面利益。中共中央政治局常委会9月3日通过财税改革方案后，信息传播很快，一些地方反应强烈，主要是针对分税制方案，认为这个方案比较“紧”，并有一定抵触情绪，朱镕基同志果断决定，立即带领中央各有关部门负责同志赴地方，与地方党政要员对话，宣传改革意义，说明改革方案，听取意见，改进完善。从1993年9月9日到11月21日的74天时间，朱镕基同志亲自带队，我和姜永华同志先后陪刘仲黎同志（赴海南、广东两站）、项怀诚同志（赴除广东、海南外的八站），全程随朱镕基同志参加了这次重要的宣传沟通工作。第一站是海南，比较轻松，沟通顺利，气氛和谐。最关键和最难的一站是广东，广东财政包干制运行力度一直较大，对地方经济作用也大，因此对分税制的理解有些吃力，最初明确要求继续实行包干制，经反复解释，后开始认真考虑，但提出两个要求：一是基数问题，方案是以1992年为基数，广东省提出要以1993年为基数，主要理由是1993年全省经济和财政增长快，符合中央保既得利益原则；二是希望原有对企业的减免税政策保留几年或取消后，增加的税收几年内不参与体制分配，留给地方。为了最大限度地争取地方对改革的支持，朱镕基同志同意了广东的要求，把1993年的收入数作为基数。确定了1993年基数后，带来了各地与中央在1993年后四个月争基数和1994年包基数的博弈。1993年后4月地方财政收入急剧上涨，分别比上年同期增长约60%、90%、110%和150%，带动全年地方税收增长50%多。1994年1月，税收同比增长60%，以后几个月同比增速不断下降。为防止全年税收出现负增长情况，财政部在春天紧急召开会议研究对策，最终采纳“同心同德向前看”对策，确定了以各省1993年“两税”增幅三分之一为本省1994年“两税”增长目标，完不成的扣减返还基数，完成的按1∶0.3正常返还，超额完成的按1∶0.6返还。就这样，财政系统用超常智慧，缓解了“超常基数”的后遗症。

　　在调研过程中，中西部地区省份主要对方案没有完全搞明白，一些省份反应消极，如担心占当地收入比重较大的烟酒消费税划分为中央税会使地方收入骤减。我们解释道：第一，以前的消费税已含在返还基数里了；第二，这个返还以后每年是增长的；第三，中央从中西部省也集中了一部分收入，但是正是以此项规则，从发达地区集中更多收入，再以转移支付形式支持西部地区。经过说明，他们很快理解并给予支持。

　　调研期间，行程和每天的日程都安排得很紧张，每到一处，晚上8点先与财政等部门领导碰头，然后再讨论落实国务院领导指示，调整思路和方案，一般都要到12点。接下来工作班子再根据意见重新测算，工作到第二天凌晨四五点。早上8点将调整后的方案及测算准时送给国务院领导审阅。9点开会，与各地方主要领导同志及各有关部门负责人见面沟通，随后几天是分层次工作会商。有些省份，财政部多位同志几乎连续三四天通宵工作，朱镕基同志看望大家时曾动情地说：“党是不会忘记你们的，人民是不会忘记你们的，你们的功绩将载入史册！”

　　记者：1994年之后不久，财税改革重点围绕进出口税收政策进行改革和调整，请您简要回顾这一改革的主要内容。

　　刘克崮：1994年出台的各项重大改革平稳运行后，1995年春天，中央决定加快对进口税收政策进行改革和调整，目的是进一步降低进口关税总水平，取消过多的不平等的进口税收减免规定，按照社会主义市场经济体制的要求和国际通行规则，建立统一、规范、公平、合理的进出口税收政策体系。这次改革和调整的内容主要有三项：一是大幅降低进口关税总水平；二是对进口设备和原材料一律按法定税率征收关税和进口环节税，取消各种不规范的减免税政策；三是降低出口货物退税率。这次改革在构思和实践两个方面，都使得1994年前后的财税改革更加完整。

　　记者：您认为1994年前后的财税改革取得了哪些成效？如何评价此次改革？

　　刘克崮：1994年前后的财税体制改革取得了巨大的成效，主要有以下几个方面。一是建立了新的财税制度体系。改革的直接成果就是建立了适应社会主义市场经济的新财税制度体系的基本框架。分税制改革理顺、规范、稳定了中央和地方的分配关系，调动了中央和地方两个积极性，为地方间有序竞赛创造了基础条件。在财务会计“两则两制”基础上进行的国家与企业分配关系改革、工商税制改革和进出口税改革，兼顾财政增收和企业发展，理顺、规范了国家和企业间的分配关系。二是创造了企业转制和公平竞争的环境。企业财务会计制度、内资企业所得税和内外资企业流转税的统一，公平了税负，规范了秩序，为企业平等竞争创造了良好的市场环境；促进了政府社会公共管理和国有资产管理双重职能分离，国有企业所有权和经营权分离，减少了政府行政干预，促进企业加快转化经营机制、提高经营管理水平。同时，促进了多种所有制经济的共同发展，增加了微观经济活力。三是促进了统一市场形成、经济结构优化和地区协调发展。分税制改革消除了企业所有制归属决定地方税收的弊端，引导地方政府着眼于搞好经济发展规划，加快基础设施建设，改善公共服务，筑巢引凤，促进企业横向联合、专业化分工、做强做大，加快建立全国统一开放的市场体系。四是增强了国家财政实力和宏观调控能力。1993年到2007年，全国财政收入增长了10.8倍，年均增速19.3%；全国财政收入占国内生产总值的比重也由1993年的22%提高到2007年的54.1%。中央对地方的财政转移支付快速增长，为中央调节地区间的利益差提供了有力的支撑。2007年全国地方本级支出的37%，其中中西部地区本级支出的54%，来自于中央财政的转移支付。五是支持了其他各项经济改革。通过改革理顺了国家和企业、中央和地方分配关系，增强了国家财政实力和宏观调控能力，极大地支持了企业、农村、金融、投资、外贸、外汇、价格、社会保障改革和公共财政的建立，也促进了教育、科技、文化、卫生和国防事业的发展。

　　财税体制改革取得的巨大成功，为我国今后的各项改革提供了丰富的经验。一是正确的决策——全球视野，战略靶向。中国经济体制改革的目标明确，即建立社会主义市场经济体制；财税体制改革的根本任务明确，即统筹兼顾国家、集体、个人三者利益，理顺国家和企业、中央和地方的分配关系；对两大关系改革的主要方式明确，即国家与企业分配关系改革、工商税制改革和分税制财政体制改革。二是强有力的领导——大局意识，勇于担当。改革自始至终得到了中央领导的高度重视，朱镕基同志是财税改革的前线总指挥，他抓住改革的主要矛盾，以财政基数来换取地方支持分税制改革，以暂时放弃税后利润上交换取企业支持国家与企业分配关系改革，关键时刻果断拍板，强力推进，使得改革得以全面推进，并顺利实施。三是好的改革方案——辩证思维、科学严谨。在中央领导的直接指导下，财税部门提出了三个高质量的财税改革方案，方案紧急抓住并创造性地解决了兼顾三者利益、理顺两个关系这一改革的本质和核心问题。四是各方的支持——兼顾利益，民主协商。各省份特别是有代表性的广东、上海等地区，都对分税制方案提出了积极的建设性的修改意见，支持和拥护中央决策；国家和企业分配改革方案以及工商税制改革，得到了原国家经贸委、国家体改委等有关部门，以及地方和企业的理解和支持。五是有好的作风——团结、拼搏精神。六是渐突结合——把握时机和方式。这次财税改革方案，从确定到实施，时间非常短暂，财税改革的干部职工以高度责任感，积极热情投入到这场历史变革洪流中，他们超常发挥，齐心协力，夜以继日，精心运作，坚持原则，灵活变通，将改革全面推出、顺利实施。

　　记者：作为亲历1994年重大财税改革的老领导和资深财税专家，您认为此阶段财税体制改革是否存在遗留问题有待解决？未来财税体制改革在哪些方面还要重点推进与完善？

　　刘克崮：当然，我们也要看到，现行财税体制运行中依然存在不足之处，如政府与市场、政府与社会的功能界定不够明确，政府间责权划分不够清晰，地方税体系不够健全，转移支付制度不够完善，支出管理有待强化，公共财政体制建设还没有完全到位等，特别是省以下广为诟病的基层财政困难、大量隐性负债和短期行为特征的“土地财政”问题。其中，有些是1994年财税改革时为保证改革方案顺利出台而暂时搁置的问题；有些是当时认识到但因主客观条件不具备未及时深入的问题；有些是随着改革和发展环境的变化在财税领域出现的新情况和新问题。这些都需要我们在下一阶段改革中深入研究，集中力量加以解决。

　　财政是经济的重要组成部分，直接服务于转方式、调结构；财政也是行政和和政治的组成部分，将制约或推动行政和政治体制改革；同时，财政又是社会、文化、生态各领域的重要支撑，牵一发而动全身。因此，下一阶段的财税改革要在全面服务于经济、政治、社会、文化、生态各领域改革的基础上，在调整分配结构特别是合理界定政府职能、理顺政府间财政关系、改革税收制度、优化支出结构、强化预算管理、规范政府债务、健全信息系统等方面深入推进。同时，加强财税改革与价格、土地、金融等各项改革的配套联动。实践无止境，改革创新无止境，财税体制改革将继续伴随和推进中国经济社会的科学、健康、持续发展。■

责任编辑：潘翘楚