撰文|华北电力大学国家能源发展战略研究院课题组

　　疫后全球经济政治格局重塑，无论是国内“六稳”“六保”和新基建，还是国际新一轮的博弈和对话，能源都是重要的压舱石。我国日益走进世界舞台中央，但能源治理体系和治理能力还处在解决国内问题都捉襟见肘的状态。应对内外部风险挑战，凝聚各方面力量、强化能源治理迫在眉睫。综合分析形势的紧迫性和必要性，建议尽快组建国家能源总局，并适时升格为能源部。

　　强化能源治理迫在眉睫

　　打赢中美博弈战，急需构筑能源自给底线、打造竞争利器。中美博弈本质是国家发展模式的比拼。能源是国家安全基石、国民经济命脉、大国竞争利器。能源革命是产业革命和科技革命的基础、核心和先行者。应对中美长期全面博弈，一要树立底线思维，防止美国下毒手，切断我国能源供给线；二要加快能源革命，引领产业升级和科技创新。

　　打赢蓝天保卫战，急需在能源全产业链发力。近年来，我国实施“大气污染防治行动计划”取得明显成效，但距离国际标准和老百姓期盼还有很大差距。长期以来，能源重供给、轻使用，进一步改善大气环境难度越来越大。新形势下，急需把散落在不同部门的能源生产、供应和利用管理职能整合起来，在全产业链上想办法、挖潜力，才能有效获得新的改善空间。

　　构建人类命运共同体，急需在低碳发展和应对气候变化方面积极作为。应对气候变化的本质是要解决好能源问题。当前我国碳排放量接近美欧日总和。2019年9月联合国气候行动峰会，77个国家主动加码国家自主贡献目标，“小岛国家”提出2030年实现“碳中和”，欧盟提出2050年实现“碳中和”，并可能开征碳关税，继中美之后中欧贸易将面临重大考验。如我国在低碳发展和应对气候变化方面没有更积极的举措，或将面临道义和核心利益上双重被动局面。

　　拉动疫后经济强劲增长，急需发挥能源有效投资的主力军作用。能源领域存在巨大的结构性空间，在风能、太阳能、生物质能、地热能、氢能等高品质能源，在储能、热泵、充电等新型能源设施，在园区终端能源系统改造升级等领域均存在巨大的投资和需求潜力，符合能源转型发展方向且能带动相关产业高质量发展，其拉动经济的潜力不亚于高铁、5G。

　　处于“两个一百年”伟大目标交汇点，急需制定和实施大格局的“十四五”能源规划。国家能源局作为能源规划与实施牵头单位，在能源投资、价格、运行、改革等方面缺失话语权，在行业规划、咨询研究、信息统计等方面缺乏技术支撑和组织能力，甚至比不上大企业，导致既往的能源规划仅仅是保障供给的“小规划”。

　　“十四五”及2035年规划在即，急需实现管理职能完整集中，统筹好能源革命与科技革命、能源转型与安全、能源供给与利用、国内与国际市场以及能源、环境、经济与气候变化等。

　　体制革命可以立竿见影纲举目张

　　能源消费革命、供给革命和技术革命尚需时日，但体制革命属于理念变则立竿见影、思想通则一通百通。当前能源发展改革头绪万千条，强化管理部门、压实管理职责是第一条，惟此才能纲举目张、事半功倍。

　　落实全面深化改革，必须要有集中高规格的能源管理机构。十八届三中全会要求“到2020年，在重要领域关键环节改革上取得决定性成果”。目前，能源改革进程与这一要求尚有差距，政企不分、主辅不分、垄断和竞争环节不分的痼疾久攻不下。根源在于弱部门、强企业，有关部门束手束脚，各自为战甚至相互羁绊。

　　落实全面依法治国，必须要有集中高规格的能源管理机构。能源行业立法工作严重滞后，《能源法》立法工作启动至今15个年头还在部门手里；石油法、天然气法、原子能法和能源监管条例缺失；《电力法》和《煤炭法》实施25个年头了未能进行实质性修订。当前，能源法律难以出台、能源改革难以推动和能源管理难以强化三者之间已经陷入一个互为因果的怪圈，必须下决心从整合强化管理职能入手打破这一恶性循环。

　　全面推进国家治理能力和治理体系现代化，必须要有集中高规格的能源管理机构。十八届三中全会决定明确要求“构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”。我国能源决策权由发改委代行，重大项目审批、价格、运行调控等执行权也在发改委。作为“委管局”，国家能源局想抓的大事“有心无力”，导致许多重大能源战略和政策得不到有效贯彻落实。

　　落实区域协调发展战略，必须要有集中高规格的能源管理机构。推进京津翼协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展，能源一体化是重中之重，必须要有更加权威的机构，协调省际利益，强化能源与其他行业的政策联动，建立区域多种能源协同发展体系，发挥好能源在区域协调发展中的重要作用。

　　全方位加强能源国际合作，必须要有集中高规格的能源管理机构。在与“一带一路”国家、金砖五国等能源合作中，我国没有对等的内阁部长做代表。金砖五国中，俄罗斯、南非、巴西都有能源部或矿产能源部，印度分设煤炭、油气、电力等部门。

　　我国政府能源国际合作人手少、基础差，重要的国际组织和国际会议连人都派不出，在国际谈判中引用的还是BP（英国石油公司）等能源统计数据，与能源大国地位极不相称。

　　建议组建国家能源总局

　　一是组建国家能源总局，列为国务院直属机构。将散落在各部委涉及能源的权责整合至国家能源总局，作为能源行业的主管部门，统筹能源发展与改革，供给与消费，国内与国际，履行能源治理体系中的执行权。

　　二是国家能源总局下设副部级的国家能源监管局。整合分散在各部门的能源监管职能，形成监管闭环。加强能源战略政策落实的监管，加强对垄断环节和市场分割的监管。重组现有的监管派驻机构，加强区域机构建设，履行能源治理体系中的监督权。

　　三是强化能源总局的能力支撑。组建国家能源规划总院、国家能源信息（情报）研究院；依托重点企业和科研机构设立能源国家实验室和技术研究中心；发挥能源研究会、行业协会等第三方机构的桥梁纽带和服务自律作用，强化能源总局在战略规划、政策和标准制定、科技创新、信息统计等方面的能力支撑。

　　背景资料：世界各国是不是都有一个“能源部”？其实有3种不同模式

　　中国有副部级的能源局，但没有能源部。那么，在世界各国，能源部门都是如何治理的呢？是不是都有一个“能源部”？我们搜集了各国的情况，发现主要有以下3种模式：

　　（1）能源领域由单独的能源部（含电力、石油、煤炭）管理，个别国家还单独设有可再生能源部（如印度）；

　　（2）能源领域由含有“能源”字眼的部门管理，与经济、气候、科技、环境、供水、矿业、自然资源、旅游等其他领域的部级管理职能并列（在非洲能源领域一般与矿业合并管理）；

　　（3）能源领域由宏观经济、产业部门、生态转型部的司局管理。

　　在以上模式中，第3种情况较少，主要是一些发达国家。

　　能源领域有单独的“能源部”管理。能源部门设有专门的能源部，美国是最典型的代表。美国的Department of Energy权限很大，有相当的庞大资金预算，并统领17个国家能源实验室，支持能源相关领域（如清洁能源、能效、汽车）的科技创新。总结一下，设有含有“能源”字眼的各国能源管理部门包括：

　　阿塞拜疆（能源部）Ministry of Energy、埃及（电力与可再生能源部）Ministry of Electricity and Renewable Energy、比利时（能源部）Minister of Energy、科特迪瓦（石油与能源部）Ministère du Pétrole et de l‘Energie、朝鲜（电力工业部、石油工业部、煤炭工业部、原子能工业部）、格鲁吉亚（能源部）Ministry of Energy、印度（新与可再生能源部、石油与天然气部）Ministry of New and Renewable Energy、Ministry of Petroleum and Natural Gas、肯尼亚（能源部）Ministry of Energy、加纳（能源与石油部）Ministry of Energy and Petroleum、伊朗（能源部）Ministry of Energy、立陶宛（能源部）Ministry of Energy、墨西哥（能源部）Secretariat of Energy、蒙古（能源部）Ministry of Energy、缅甸（能源部）Ministry of Energy、尼泊尔（能源部）Ministry of Energy、挪威（石油与能源部）Ministry of Petroleum and Energy、菲律宾（能源部）Department of Energy （Philippines）、波兰（能源部）Ministry of Energy、俄罗斯（能源部）Ministry of Energy、南非（能源部）Department of Energy、斯里兰卡（电力与可再生能源部）Ministry of Power and Renewable Energy、泰国（能源部）：Ministry of Energy、特立尼达与多巴哥（能源与能源工业部）Ministry of Energy and Energy Industries、土库曼斯坦（能源部）Ministry of Energy、乌克兰（能源与煤矿部）Ministry of Energy and Coal Mining （Ukraine）、美国（能源部）Department of Energy、津巴布韦（能源与电力发展部）Ministry of Energy and Power Development

　　能源领域有能源与其他领域并列的部级单位管理。这一模式以德国联邦经济事物及能源部为典型代表，包括以下国家：

　　阿富汗（能源与水力部）Ministry of Energy and Water、阿尔及利亚（能源与矿业部）Ministry of Energy and Mining、亚美尼亚（能源基础设施与自然资源部）Ministry of Energy Infrastructures and Natural Resources、澳大利亚（环境与能源部）Department of the Environment and Energy、孟加拉国（电力、能源与矿业资源部）Ministry of Power， Energy and Mineral Resources、伯利兹（能源、科技、公共设施部）Ministry of Energy， Science & Technology and Public Utilities、巴西（矿业与能源部）Ministry of Mines and Energy、保加利亚（经济、能源与旅游部） Ministry of Economy， Energy and Tourism、布隆迪（能源与矿业部）Ministry of Energy and Mines、柬埔寨（矿业与能源部）Ministry of Mines and Energy、哥伦比亚（矿业与能源部）Ministry of Mines and Energy、丹麦（气候、能源与建筑部）Ministry of Climate， Energy and Building、埃塞俄比亚（水力与能源部）Ministry of Water and Energy of Ethiopia．、德国（联邦经济事物及能源部）Federal Ministry of Economic Affairs and Energy、韩国（贸易、工业与能源部）Ministry of Trade， industry and Energy、希腊（环境与能源部）Ministry of Environment and Energy、冰岛（工业、能源与旅游部）Ministry of Industry， Energy and Tourism、印度尼西亚（石油与矿业资源部）Ministry of Energy and Mineral Resources、马来西亚（能源、绿色技术与水务部）Ministry of Energy， Green Technology and Water、毛里求斯（能源与公共设施部）Ministry of Energy and Public Utilities、巴基斯坦（水力与电力部）Ministry of Water and Power、秘鲁（能源与矿产部）Ministry of Energy and Mines （Peru）、沙特阿拉伯（能源、工业与矿业资源部）Ministry of Energy， Industry and Mineral Resources、塞尔维亚（矿业与能源部）Ministry of Mining and Energy、索马里（能源与矿业）Ministry of Energy & Minerals、卡塔尔（能源与工业部）Ministry of Energy and Industry、瑞典（环境与能源部）Ministry of the Environment and Energy、坦桑尼亚（能源与矿业部）Ministry of Energy and Minerals、多哥（矿业与能源部）Ministry of Mines and Energy、土耳其（能源与自然资源部）Ministry of Energy and Natural Resources、乌干达（能源与矿业发展部）Ministry of Energy and Mineral Development、英国（商业、能源与工业战略部）Department for Business， Energy and Industrial Strategy、瑞士（联邦环境、交通、能源和通讯部）The Federal Department of the Environment， Transport， Energy and Communications

　　能源隶属与宏观管理经济、工业产业、气候变化、环境相关部门的一个司局。这一模式以日本权力强大的经济产业省为典型代表，包括以下国家：

　　加拿大（自然资源部） Natural Resources Canada、日本（经济、贸易与工业省）Ministry of Economy， Trade and Industry、法国（生态转型部）Ministère de la Transition écologique et solidaire、意大利（经济发展部）Ministry of Economic Development、新加坡（贸易与工业部）Ministry of Trade and Industry、荷兰（经济事务与气候政策部）Ministry of Economic Affairs and Climate Policy、新西兰（环境部；商务、创新与就业部）Ministry of Environment； Ministry of Business， Innovation and Employment

　　从以上可见，各国能源领域治理的三种模式与各自的能源资源禀赋和经济发展阶段有关，中国目前的能源局模式比较接近上述模式中的第三种。（资料来源：国际能源小数据）

责任编辑：陈永乐