意见领袖 | 管涛
制度型开放强调的是规则、规制、管理、标准等制度层面的开放，其核心是主动对标和对接国际先进的市场规则，形成与国际贸易和投资通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式。
去年10月底中央金融工作会议提出，要加快建设金融强国，坚定不移走中国特色金融发展之路，推动中国金融高质量发展。其中，做好金融工作的八个“坚持”之一是，“坚持统筹金融开放和安全”；金融为经济社会发展提供高质量服务的三个“着力”之一是，“着力推进金融高水平开放，确保国家金融和经济安全”。
今年7月，党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》），对推进中国金融高水平开放从四个方面进行了细化和部署。
货币国际化是“重头戏”
金融开放涉及货币可兑换，通常是指本币与外币（硬通货）兑换之后，用于资本和金融项下的跨境支付和转移。而本币国际化，将本币用于跨境支付和转移，本身属于更高层次的金融开放。
人民币国际化是金融强国建设的应有之义。作为金融强国建设的六大关键核心要素之一“强大的货币”，除了币值稳定，本身也要求“好用”，即要求人民币使用便捷高效安全，能够有效发挥计价单位、交易媒介、价值储藏等货币功能，在国际上被广泛作为支付货币、投融资货币和储备货币。
《决定》沿用了中央金融工作会议的提法，依然强调“稳慎扎实推进人民币国际化”。这既不同于2020年底十九届五中全会的“稳慎推进”，也不同于2022年底党的二十大的“有序推进”，但不宜简单将其理解为更偏稳健保守的政策取向。
稳慎扎实推进人民币国际化或有两层政策含义：一是意味着人民币国际化从数量扩张走到了质量提升的新发展阶段，要更加注重围绕服务国家经济发展和改革开放战略推进人民币的跨境使用和持有，是一个顺其自然、水到渠成的过程；二是意味着要以平常心看待人民币国际化指标的短期波动，走过规模扩张的初级阶段后，一些货币国际化的指标出现非线性变化乃常理之中，不必过度反应和过度解读，不要动辄以超越或取代哪种货币为目标。
正因为人民币国际化将更加注重服务实体经济，故把握相关工作部署不应仅局限于《决定》“健全宏观经济治理体系”部分的内容，其实大量工作在“完善高水平对外开放体制机制”和“构建支持全面创新体制机制”部分也有涉及。至少在开展相关工作时，意识上要树立“本外币一体”甚至“本币优先”的理念。
今年全国两会期间，中国人民银行（下称“人民银行”）有关部门撰文指出，人民币国际化要顺势而为，继续坚持市场驱动、互利共赢的原则，更加注重提高质量和水平，聚焦贸易投资便利化，不断优化人民币跨境投融资、交易结算等基础性制度安排，增强跨境人民币业务服务实体经济和推动高质量发展的能力，为经济主体提供多元化的币种选择，扎实推进人民币国际使用。同时，坚持稳中求进，不断提升监管能力和开放条件下的风险防范水平，筑牢“防波堤”，保障人民币国际化在守住安全底线的前提下稳步推进。下阶段的主要工作包括：便利经营主体在对外贸易投资中更多使用人民币；稳妥有序推进金融市场全面制度型开放；继续稳步推进央行间双边本币互换和本币结算合作；支持离岸人民币市场健康发展；加强跨境人民币业务监管。
人民银行则在近日召开的下半年工作会议上进一步提出，要持续优化债券市场直接入市、“债券通”“互换通”运行机制；支持上海国际金融中心建设；巩固提升香港国际金融中心地位；持续推进本外币一体化资金池试点，完善存量人民币资金池和自由贸易账户管理；支持优质主体发行熊猫债，鼓励金融机构开展人民币跨境融资类业务；稳步推进央行间本币互换和本币结算合作；升级扩围跨国公司本外币一体化资金池政策。
人民币国际化是一项系统工程。“强大的货币”离不开“强大的中央银行”“强大的金融机构”“强大的国际金融中心” “强大的金融监管”“强大的金融人才队伍”等其他五大核心关键要素的支持，特别要更加注重系统集成，坚持系统观念，增强改革的系统性、整体性、协同性。
制度型开放是“关键棋”
进一步全面深化改革的总目标之一是，要聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。而市场经济是契约经济、法治经济。
2018年底中央经济工作会议首次提出要从商品和要素流动型开放转向制度型开放，党的二十大再次强调了这一提法。制度型开放强调的是规则、规制、管理、标准等制度层面的开放，其核心是主动对标和对接国际先进的市场规则，形成与国际贸易和投资通行规则相衔接的规范透明的基本制度体系和监管模式。
《决定》强调进一步全面深化改革的原则中就有：坚持以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度；坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。
《决定》关于金融制度型开放的主要工作部署有：完善准入前国民待遇加负面清单管理模式，支持符合条件的外资机构参与金融业务试点；稳慎拓展金融市场互联互通，优化合格境外投资者制度；主动对接国际高标准经贸规则，在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域等实现规则、规制、管理、标准相通相容；扩大自主开放，有序扩大中国商品市场、服务市场、资本市场、劳务市场等对外开放，扩大对最不发达国家单边开放；扩大鼓励外商投资产业目录，合理缩减外资准入负面清单，落实全面取消制造业领域外资准入限制措施，推动服务业有序扩大开放；实施自由贸易试验区提升战略，鼓励首创性、集成式探索；加快建设海南自由贸易港；深化粤港澳大湾区合作，强化规则衔接、机制对接。
此外，在推进制度型开放方面，中国还要加强金融法治建设，制定金融法，及时推进金融重点领域和新兴领域修法和立法，并加大金融执法力度；深入参与全球金融治理，既要学习和遵循国际规则和良好实践，又要提升在重大国际金融规则、标准制定中的话语权和影响力，积极参与全球经济治理体系改革，提供更多全球公共产品。
提升便利化是“水磨工”
中央金融工作会议提出，坚持“引进来”和“走出去”并重，提升跨境投融资便利化，吸引更多外资金融机构和长期资本来华展业兴业。不断推进贸易投资便利化，营造良好的营商环境只有进行时，没有完成时。
对此，《决定》进一步提出：强化贸易政策和财税、金融、产业政策协同，打造贸易强国制度支撑和政策支持体系，加快内外贸一体化改革；推进通关、税务、外汇等监管创新，营造有利于新业态新模式发展的制度环境；创新发展数字贸易，推进跨境电商综合试验区建设；加快推进离岸贸易发展，发展新型离岸国际贸易业务；建立健全跨境金融服务体系，丰富金融产品和服务供给；完善境外人员入境居住、医疗、支付等生活便利制度；完善促进和保障对外投资体制机制，健全对外投资管理服务体系，推动产业链供应链国际合作；完善推进高质量共建“一带一路”机制，加强绿色发展、数字经济、人工智能、能源、税收、金融、减灾等领域的多边合作平台建设；提高外资在华开展股权投资、风险投资便利性。
总的来讲，未来的开放要双向开放，既要稳出口也要扩进口，既要“引进来”也要“走出去”。同时，既要对外开放也要对内开放，既要稳外贸也要促内贸。尤其要更加注重改革实效，坚持以人民为中心，坚持守正创新，紧紧围绕对外经贸和跨境人员往来中急难愁盼的问题，扎实推动人民群众和企业可感可及的便利化措施。要避免将已经“可兑换”的事项以“便利化”的名义重新来一遍，改革在原地打转。
注重安全性是“必修课”
党中央高度关注安全问题。十九届五中全会首次将统筹发展和安全在制定五年规划和远景目标时单独成章，提出要建设更高水平的平安中国。党的二十大进一步强调，必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程。要坚持以经济安全为基础，统筹传统安全和非传统安全，建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局。
习近平总书记在二十届三中全会上就《决定》起草稿做说明时指出，应对重大风险挑战、推动党和国家事业行稳致远的迫切需要，是确定这次全会议题的一个重要考虑。他特别指出，当前百年变局加速演进，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧，来自外部的打压遏制不断升级，中国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生。有效应对这些风险挑战，在日趋激烈的国际竞争中赢得战略主动，需要我们进一步全面深化改革，用完善的制度防范化解风险、有效应对挑战，在危机中育新机、于变局中开新局。
1998年亚洲金融危机和2008年全球金融危机，中国受到的外部冲击较小，其中一个重要原因是彼时中国金融开放程度不高。此后，中国金融双向开放和人民币国际化程度不断提升，对外金融风险暴露增加。2015年“8·11”汇改初期，中国曾遭遇“资本外流—储备下降—汇率贬值”的高烈度跨境资本流动冲击就是一次预演。2018年人民币再次跌到7附近，以及2019年8月人民币破7，部分反映了外部极限施压情况下，中国所承受的压力。2022年以来，主要央行货币紧缩对中国溢出影响不断显现，又令人民币汇率持续承压。今年7月底中央政治局会议更是将外部环境变化带来的不利影响增多，列为当前国内经济运行面临的诸多挑战之首。
去年底中央金融工作会议在加强金融监管，有效防范化解金融风险中提出，要维护金融市场稳健运行，规范金融市场发行和交易行为，合理引导预期，防范风险跨区域、跨市场、跨境传递共振。这次《决定》进一步提出，推进自主可控的跨境支付体系建设，强化开放条件下金融安全机制；建立统一的全口径外债监管体系。
值得一提的是，中央金融工作会议提出，加强外汇市场管理，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。但在《决定》中却并未提及。对此，笔者的理解是，首先，汇率市场化很重要。这是完善主要由市场供求关系决定要素价格机制，发挥市场配置外汇资源决定性作用的重要组成部分，是推进制度型开放的重要体制机制保障。因为只有尽可能坚持用价格手段出清市场，才能充分发挥汇率浮动吸收内外部冲击的“减震器”作用，提高宏观经济政策的自主性，减少对资本外汇管制手段的依赖，避免金融开放和货币国际化政策出现反复。
其次，汇率市场化与汇率维稳政策并不矛盾。关于最优汇率政策选择的国际共识是，没有一种选择适合所有国家以及一个国家所有时期。特别是在当前美元本位的国际货币体系下，如果资本账户开放程度较高，当事经济体的汇率不论固定还是浮动，其央行货币政策都难以取得完全的独立性，面临的不是“三元悖论”而是“二元悖论”。
这轮紧缩周期再次凸显了没有任何央行可以独立于美联储。欧央行2022年7月首次加息，就一次性退出实施八年之久的负利率安排；今年6月“抢跑”首次降息后，又不得不观望美联储的动向。日本央行更是于今年4月以来连续大幅入市干预日元贬值，耗资近千亿美元；7月31日又是超预期加息15个基点加码稳汇率，部分导致了近期日股巨震。
人民银行也概莫能外。中美经济周期和货币政策分化下，要坚决对市场顺周期行为进行纠偏，坚决对扰乱市场秩序行为进行处置，坚决防范汇率超调风险，防止形成单边一致性预期并自我强化，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。这正是在汇率形成中更好发挥政府作用，强化开放条件下金融安全机制的有机组成部分。但拉长时间看，还是要让市场供求决定汇率涨跌。因为只有汇率有涨有跌、双向波动，才能及时释放市场压力、避免预期积累。
根据人民银行和外汇局的高层表态或会议精神，相关工作主要包括：适应宏观经济金融形势变化需要，加强跨周期、跨行业、跨市场和跨境风险分析，制定宏观审慎政策，健全政策工具箱；加强对国际经济金融风险外溢影响监测，加强外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体管理，健全现代化国际收支统计体系，健全全口径跨境资金流动监测预警响应机制，加强预期管理，维护外汇市场基本稳定；强化外汇领域监管全覆盖，提升非现场监管能力，严厉打击外汇违法违规活动；健全外汇市场产品体系，丰富外汇市场参与主体，扩大外汇市场开放；建设金融市场登记托管、清算结算、征信等体系，健全监管框架和准入制度，推进重要金融基础设施统筹监管和互联互通；持续推进跨境人民币业务系统建设，提升自主水平和安全可靠性；推动移动支付互联互通，拓展支付服务便利性、普惠性和包容性；推动银行外汇展业改革，完善“实质真实、方式多元、尽职免责、安全高效”的跨境交易管理机制；健全维护国家金融安全的法律工具箱；完善中国特色外汇储备经营管理，保障外汇储备资产安全、流动和保值增值。
（来源：财经五月花）
(本文作者介绍：中银证券全球首席经济学家)
责任编辑：秦艺
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