管涛：金融高水平开放等不得也急不得

　　意见领袖 | 管涛、殷高峰

　　10月30—31日，中央金融工作会议（以下简称会议）顺利召开。会议首次提出加快建设金融强国，并强调着力推进金融高水平开放，确保国家金融和经济安全，稳慎扎实推进人民币国际化。以开放促改革促发展是我国经济社会工作的成功经验，推进金融高水平开放是新时代我国开放型经济体制建设的重要内容。但是，金融高水平开放要把握好节奏和力度，既不能等也不能急。

　　在扩大金融开放中谋求确保国家金融和经济安全

　　在世纪疫情持续冲击、百年变局加速演进的背景下，近年来国际分工强调安全重于效率，各种去全球化、去风险化的言论与做法甚嚣尘上。在此背景下，会议旗帜鲜明地提出推进金融高水平开放，坚持“引进来”和“走出去”并重，稳步扩大金融领域制度型开放，提升跨境投融资便利化，既是对逆全球化潮流的有力回击，也是对更高水平开放型经济新体制的有益补充。

　　第一，金融高水平开放是加快建设金融强国的必由之路。金融是国民经济的血脉，亦是国家核心竞争力的重要组成部分。金融活，经济活；金融稳，经济稳。加快建设金融强国是发展的必然选择，而开放的金融市场以及具有国际竞争力的金融体系是建设金融强国的重要组成部分。大国崛起离不开金融的强有力支撑，金融强国也通常是全球性的。在世界历史舞台扮演过主导角色的强国如荷兰、英国与美国，无一例外都是金融强国。日元、欧元之所以无法挑战美元霸权，软肋之一在于日本和欧洲的金融市场、金融体系同美国相比存在明显差距。

　　第二，金融高水平开放是促进经济社会发展的客观需要。会议从着力营造良好的货币金融环境、着力打造现代金融机构和市场体系、着力推进金融高水平开放“三个着力”入手，指明了金融服务经济社会高质量发展的努力方向。其中，双向开放、制度型开放、便利化是金融高水平开放的重要特征。这有助于支持国内企业全球经营布局，增强利用国内国际两个市场两种资源的能力；有助于加快营造市场化、法治化、国际化的一流营商环境，更加有效吸引和利用外商投资；有助于坚持多边主义，以建设者、贡献者的角色参与全球金融合作和治理，建设开放型世界经济体系。

　　第三，金融高水平开放有助于更好地维护国家金融安全。党的二十大明确提出，国家安全是民族复兴的根基，必须坚定不移贯彻总体国家安全观，把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，确保国家安全和社会稳定。经济安全是国家安全的基础，金融安全是经济安全的重要组成部分，要将统筹金融发展和金融安全作为建设金融强国的底线要求。维护金融安全是要通过开放促安全，而不是靠“关门”保平安。西方国家之所以能够悍然对某些国家发起联合制裁，很大程度上是因为相关国家与外界经贸往来和金融联系偏少。而扩大金融开放有助于加强对外金融联系，形成“你中有我、我中有你”的利害交织关系，令外界对中国实施冷战、脱钩、金融制裁等相互伤害的措施时难免有所顾忌，进而对中国的经济与金融安全提供保障。

　　在扩大金融开放中提高跨境资本流动管理和风险防控能力

　　会议强调，坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题。在部署相关工作时，特别提及要维护金融市场稳健运行，防范风险跨区域、跨市场、跨境传递共振，要加强外汇市场管理，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。同时，“稳慎扎实推进”人民币国际化的提法既有别于2020年底十九届五中全会的“稳慎推进”，又有别于2022年底党的二十大的“有序推进”。

　　从国际经验来看，随着金融开放不断扩大，资本项目可兑换程度逐步提升，金融调控和监管难度提高，面临的潜在风险也有所增加。

　　第一，跨境资金流动和人民币汇率波动的风险。随着金融开放逐渐从长期资本走向短期资本（如股票和债券等证券投资）开放的“深水区”，人民币汇率市场化程度不断加深，偏离基本面的市场汇率超调时常发生。一般情况下，汇率贬值会促进资本流入、抑制资本外流，进而平滑跨境资本流动。但是，当单边预期和羊群效应出现时，汇率贬值反而会带来更大规模的资本流出。新冠疫情暴发以来，我国跨境资金流出入和汇率升贬值周期的切换较快。2019年以来人民币汇率共有五次跌破七，其中2022年9月中旬第四次跌破七，同年12月初再度升破七，2023年5月中旬第五次跌破七。若不采取有效措施，顺周期羊群效应会加剧人民币汇率大起大落和跨境资本大进大出，影响国内金融稳定。

　　第二，境外炒作境内金融资产的风险。随着境内股票、债券、外汇、货币和商品市场日益对外开放，外资正逐渐成为影响我国跨境资本流动和人民币汇率走势的重要力量。然而，金融扩大开放意味着境内外资本市场与资产价格联动效应增强，海外金融风险对内传染几率明显增加。同时，一些海外资金凭借其对市场、资源、信息、技术等方面的优势，有可能构建一些复杂的交易策略，炒作甚至操纵国内金融资产价格，对境内发起金融攻击。

　　第三，境内投资者参与全球资源配置的能力面临考验。与西方成熟的金融市场相比，中国金融市场规模、深度、广度、国际化程度以及金融基础设施完善度均存在不足。同时，境内主体对海外金融市场的监管法规和文化差异不甚了解，投融资经验更是较为欠缺。当海内外投融资环境恶化时，境内主体难以通过有效的资产配置对冲风险；当投融资行为出现争议并引发诉讼时，还可能面临法律冲突和法律执行等问题。此外，近年来，地缘政治冲突不断，“小院高墙”“脱钩断链”态势明显，全球经济金融碎片化加剧。与之相伴的是，西方国家将货币武器化，滥用经济金融制裁。在此背景下，缺乏有效应对措施的国家经济金融安全保障能力下降，容易出现“安全赤字”。

　　进一步推进金融高水平开放的方法和路径

　　第一，要牢牢把握金融对外开放主动权。把握金融对外开放的主动权，就是要坚持稳中求进工作总基调，坚持统筹金融开放和安全，既不能坐失良机，又要避免急躁冒进。为此，一方面要把握好推进高水平金融开放的节奏和力度，另一方面要做到扩大开放与防范风险同时研究、同时部署。

　　从金融开放节奏和力度的把握来看，会议强调稳慎扎实推进人民币国际化就是这方面的具体体现。人民币国际化是推进金融市场双向开放的重要内容，同时也是我国综合国力和国际影响力提升的重要标志。人民银行发布的《2023年人民币国际化报告》显示，2023年一季度，人民币的货币国际化指数达到3.26，同比上升10.2%，但仍然不及美元（57.68）、欧元（22.27）、英镑（7.66）和日元（5.48）的货币国际化水平。这表明与国际主流货币相比，人民币国际化水平尚有不小的差距，人民币国际化依然任重道远。

　　特别要清醒地看到，近年来人民币国际地位逐步提升，但也增加了跨境资本流动管理和金融调控的难度。今年境内非银行部门用人民币跨境收付的占比不断提高，甚至已经超过了美元，这增强了人民币的国际支付功能，也意味着越来越多的人民币外汇兑换在离岸市场完成。境内对此既缺乏监管也缺乏数据，但这类交易通过境内外汇差和跨境人民币清算渠道，会影响市场汇率预期和境内外汇供求关系。同时，在大量人民币金融资产被境外投资者持有的情况下，不排除投机者可能利用境内外市场的联动关系对境内发起金融攻击。稳慎扎实推进人民币国际化，就是有条件的时候，抓住机遇、顺势而为，没有条件的时候，直面问题、稳打稳扎。

　　从坚持扩大开放与防控风险并举来看，一是要通过金融高水平开放，充分利用国内国际两个市场两种资源，积极参与全球经济金融治理，加强宏观经济政策国际协调，巩固和加强国内外金融“你中有我、我中有你”的融合态势，拓宽防范涉外金融风险的“护城河”。二是要在推进金融高水平开放的条件下，不断提高跨境资本流动的管理能力和应对内外部冲击风险的防控能力，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。为此，要完善宏观经济治理，建立现代财税金融体制，加快转变政府职能，提高政府治理效能，强化跨周期和逆周期调节，促进经济总量平衡、结构优化、内外均衡。同时，要依托金融创新，补齐金融基础设施短板，完善支付清算体系，构建数据基础制度体系，积极参与全球金融与数字治理并着力提升话语权。三是要在当前金融监管架构下，全面加强金融监管。就监管范围而言，要强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管的“五大监管”理念，依法将各类金融活动全部纳入监管。就监管框架而言，要健全外汇市场“宏观审慎+微观监管”双支柱监管框架，加强部际信息共享和监管协调，不断丰富宏观审慎管理工具箱。同时，还要加强金融法治建设，及时推进金融重点领域和新兴领域立法，并推动完善监管授权，依法行政、严格执法。就监管技术创新而言，要加强跨境资本流动监测预警，改进国际收支流量和存量统计，并在情景分析和压力测试的基础上拟定风险应对预案，提高政策应急响应速度。此外，还可考虑运用大数据等科技手段，提升穿透式监管能力，并有针对性地采取监管措施。

　　第二，要坚持改革与开放双轮驱动。国际经验表明，不成熟的金融开放往往以危机收场。20世纪末由泰铢失守引爆的亚洲金融危机自不必言。20世纪80年代的日本也是因为在金融开放理论与政策准备不足的情况下，仓促推进日元国际化，导致经济停滞、金融战败。应对金融开放面临的风险，不仅要进行充分有效的风险防范，处理好改革与开放的关系也是重中之重。为此，可以考虑根据“十四五”规划和党的二十大的相关战略部署，将改革与开放进程进行比对，任何领域的改革相较于开放出现过快或者过慢情况时，要及时予调整以保证二者步调大体一致。在此基础上，还要稳步推进各项金融改革，尤其要着力深化金融供给侧结构性改革。

　　会议强调，以加快建设金融强国为目标，以推进金融高质量发展为主题，以深化金融供给侧结构性改革为主线，加快建设中国特色现代金融体系。深化金融供给侧结构性改革是金融高水平开放、更好支持实体经济、防范化解金融风险的题中应有之义。基于金融高水平开放的现实需要，深化金融供给侧改革包括但不限于：一是要打造现代金融机构和市场体系，这是深化金融供给侧结构性改革的重点。具体可以从健全多层次金融市场体系、强化金融市场基础制度和机制建设、优化金融机构体系、完善中国特色现代金融企业制度等方面着手。这是缓解新兴市场过度依赖外资流入、货币错配较为严重的原罪，防范跨境资本流动冲击的第一道防线。二是要深化外汇领域改革开放，促进贸易和投融资便利化，培育有深度有广度的外汇市场，维护外汇市场健康秩序，完善中国特色外汇储备经营管理制度，稳妥有序推进资本项目高质量开放。三是要推动构建更高水平本外币一体化资金池政策框架，并根据人民币国际化进程，加强本外币一体化资金池统一管理与扩围升级。更高水平本外币一体化资金池的形成，有助于支持我国从世界工厂和制造中心升级为结算中心，增强我国企业的贸易议价能力，推动跨境贸易本币计价结算，管理并规避汇率波动风险。四是要继续完善市场化汇率形成机制，坚持市场供求在汇率形成中发挥决定性作用，更好破解金融开放与汇率僵化是危险政策组合的难题。同时，也要综合施策、稳定预期，坚定维护外汇市场平稳运行，及时纠偏外汇市场顺周期、单边行为，防范人民币汇率大起大落风险。

　　第三，要稳步扩大金融双向开放、制度型开放和服务实体经济的开放。这是金融高水平开放的重要表现，有助于提升中国金融业的全球竞争力和影响力。

　　金融双向开放方面，要坚持“引进来”和“走出去”并重。其中，“引进来”是要通过稳中有进的改革开放实现“以外促内”，充分发挥鲶鱼效应，促使境内金融机构参与国际竞争，接触海外优秀投资策略和优质金融产品，进而倒逼境内机构加快改革步伐，提供更稳健、更高质量、更可持续的金融服务。“走出去”则是金融高水平开放的应有之义。我国曾经是外汇严重短缺的国家，故渐进式的金融开放是先流入再流出。如今，我国金融开放“引进来”的成效显著，国际竞争力明显提升，下一步要基于自身比较优势积极参与国际分工，依托共建“一带一路”与《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）参与全球产业链供应链重塑，通过“走出去”参与海外布局，带动国内国际双循环。

　　金融制度型开放方面，要稳妥有序推进金融市场全面制度型开放，推动境内金融市场规则、规制、管理、标准等制度型开放规模稳步扩大，不断提升与国际接轨程度。制度型开放的最高标准是与最高的国际规则接轨，实现“负面清单管理+否定式立法” （即开放是原则、限制是例外）。当前国内与制度型开放最高标准相比还有差距，金融服务业开放方面已基本实现“负面清单管理+准入前国民待遇”，但金融投资领域仍然是“正面清单管理+肯定式立法”。而且，即便外资金融机构已经解除了准入和展业限制，在实际操作中仍然会遭遇诸多审批许可“玻璃门”“弹簧门”。为此，要稳步扩大制度型开放，遵循市场化、法治化和国际化原则，确保已放开的政策一以贯之，维护开放形象与政策信用。在此基础上，一方面要持续完善已有的“准入前国民待遇+负面清单”管理模式，运用更高层次的上位法将金融开放的成果制度化；另一方面要优化外资金融机构进入中国市场后的政策安排，例如探索对来华外资机构的差异化监管，引导、支持他们更加深入参与我国金融市场并实现集聚发展。以上措施有助于保持开放的连续性、稳定性，为外资创造稳定、透明和可预期的政策环境，吸引外资金融机构和长期资本来华展业兴业。

　　金融服务实体经济的开放方面，要不断提升跨境投融资的便利化水平。为实体经济服务是金融的天职，是新时代下中国金融工作的特殊要求，也是中国区别于发达国家对金融本质理解的显著特征。会议指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，金融要为经济社会发展提供高质量服务。“三个着力”旨在推动金融更好服务实体经济，促进实体经济与金融的良性互动，推动实体经济高质量发展。其中，金融高水平开放服务实体经济就是要不断提升跨境投融资的便利化水平。在“走出去”的部署上，一是要加强优质金融服务，服务好共建“一带一路”，真正做到企业走到哪、金融跟到哪。具体要打造共建“一带一路”金融服务网络，扩大金融服务覆盖面，推动资金融通持续深化，更多聚焦“惠民生”项目以提高东道国民生水平。二是人民币国际化的金融基础设施也需要“走出去”。“扎实”推进人民币国际化更多体现在抓住国际货币体系多极化发展、人民币利率较低的时机，利用人民币国际化更好服务于“走出去”和共建“一带一路”，而不是为国际化而国际化。三是要稳步扩大金融市场制度型开放，增强上海国际金融中心的竞争力和影响力，拓展内地和香港金融市场互联互通，支持和巩固香港国际金融中心地位。国际金融中心是金融强国的“标配”，同时也是推进金融高水平开放的重要举措。上海拥有本土优势，可以更多发挥在岸国际金融枢纽的作用。国家对上海国际金融中心建设有很多金融改革和扩大开放领域先行先试的政策支持。香港地区是全球唯一汇聚中国优势和环球优势的国际金融中心城市，拥有金融体制机制和人才优势，是全球唯一离岸人民币中心，未来将继续发挥连通内地和国际的“桥梁”角色。

　　来源 |《中国外汇》2023年第23期

　　(本文作者介绍：中银证券全球首席经济学家)