温彬：当前地方政府债务问题化解路径探讨

　　意见领袖 | 温彬、孙莹，中国民生银行，温彬系首席经济学家兼研究院院长

　　受疫情影响，我国地方政府债务压力加大，结构性和区域性风险进一步凸显，部分地方隐性债务规模仍然偏高、还本付息压力较大。为保障地方政府债务可持续发展，必须精准施策稳妥化解地方政府债务问题，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

　　一、化解地方债务问题不可松懈

　　2014年新《预算法》颁布后，我国地方债务管理机制日趋完善，在“开前门、堵后门”的工作思路下，以地方政府债券为主要形式的显性债务有序增长，隐性债务增速放缓，风险有所缓释。但近年来，为抗疫情、稳增长，地方债务压力再度上扬，影响我国经济安全与社会稳定。

　　显性债务方面，一是规模快速扩张，地方政府债务率攀升。疫情三年期间，经济下行导致税源萎缩，加之政策性减收和房地产市场深度调整，地方财政收入显著放缓，而财政支出相对刚性，使得财政收支缺口扩大，继而推升了债务规模，新增地方债发行高达14万亿元，是2015年至2019年的1.6倍。截至2022年末，我国地方政府债务率达到125.3%，首次超过120%的国际警戒线。

　　二是随着债务规模扩大，地方政府的还本付息压力也在增加。2022年，地方政府债务付息首次超过1万亿元，同比增长20.8%，相比2019年几乎翻了一倍。在财力下滑、土地出让收入大幅下降叠加专项债项目收益偏低、优质资产转化不足的情况下，地方政府还本付息压力、特别是专项债务还本付息压力较大。2022年，全国有26个省份专项债偿债率超过20%，但仅有两个省份一般债偿债率在20%以上。

　　三是局部地区偿债能力较差，债务风险突出。疫情冲击下，部分地区财政减收明显、债务规模持续增长，使得债务率升至偏高水平。截至2022年末，全国有21个省份的债务率高于120%，主要分布在西南和东北地区，其中天津、吉林、云南、辽宁、贵州、福建、重庆7个省市债务率均超过150%，仅西藏、上海、江苏、山西4个省市低于100%。

　　隐性债务方面，一是规模尚未完全有效控制，制约地方高质量发展空间。经过多年强监管，隐性债务增长势头得到遏制，但部分地方隐性债务规模仍然偏高，新增隐性债务时有发生，一些地方存在化债不实、变相举债等新问题。由于隐性债务缺乏公开透明的信息披露和风险披露机制，导致监管困难，不利于风险的识别和防范。

　　二是城投平台再融资能力下降，部分违约风险有所露头。城投债融资自去年以来明显走弱，这主要与土地市场明显降温影响城投平台政府相关业务收入及部分债券发行条件和审核趋严有关。再融资压力下，部分城投流动性捉襟见肘，城投平台技术性违约屡有出现，进一步加大再融资压力，甚至产生一定外溢效应。

　　总体来看，当前我国债务风险仍处于可控范围之内。2023年二季度末，我国地方政府负债率上升至31.2%，推动政府部门负债率上升至52.7%，低于国际通行的60%警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。中央和地方层面亦持续推进隐性债务“控制增量、化解存量”，取得了明显成效。但是，化解地方债务问题不可松懈，一旦放松，则容易演变成为“灰犀牛”，潜在风险巨大。

　　二、地方债务问题形成的根本原因

　　造成地方债务问题的根本原因，主要是中央和地方的财权与事权之间、地方债务结构与支出结构之间、专项债项目收益与债务偿还之间存在一定的错配。

　　其一，中央和地方之间财权事权不匹配。1994年分税制改革后，我国央地财政关系整体上呈现“财权上收中央，事权下放地方”的特点，地方政府收入分成有限、财力不足，而事权和支出责任过大，尤其到基层政府，事权和支出责任远远超出其财力所承受的范围。虽然后续中央逐渐对央地间财权、事权做出了一系列调整，并逐步建立了较为规范的转移支付制度，但在“债务-投资”驱动的经济发展模式下，地方政府超越财力搞建设、过度举债的情况时有发生，造成了隐性债务的大量累积。

　　其二，地方债务结构与支出结构不匹配。近年来，我国经济发展重心从效率转向公平，财政支出从基建向民生领域倾斜，而教育、卫生健康、社会保障和就业等民生领域项目难以产生收益，需要由地方政府发行一般债券融资、以一般公共预算收入偿还。而与此同时，为了应对国内外不确定因素给经济带来的下行压力，加之隐性债务监管趋严，不纳入赤字的专项债发行规模大幅增加。近两年新增债务限额中，专项债债务限额占比都超过80%。截至2023年二季度末，专项债务占比已升至60%以上。

　　其三，专项债项目收益与债务偿还不匹配。目前，我国专项债资金使用过程中存在较多问题，导致部分专项债项目收益不及预期，无法完全覆盖本息。例如，部分项目由于前期论证不充分、规划设计和方案不合理等导致建设滞后，使得债券资金长期闲置，未能如期形成实物工作量；有些地方政府为了应急将债券资金挪作他用，项目效益未能如期实现；专项债券绩效评估机制不完善，一些项目收入成本预测缺乏可行性论证和尽职调查，项目实施中缺乏跟踪评估和定期评估等，给未来偿还带来风险。

　　三、地方债务问题化解路径

　　为更好统筹发展的效率与安全，必须围绕“开前门、堵后门”两条核心主线，精准施策稳妥化解地方政府债务问题。一方面，充分发挥地方债的积极作用，促进稳增长、稳投资。另一方面，通过置换、重组、展期等逐步化解隐性债务存量的同时，坚决遏制隐性债务增量。

　　首先，改善政府债务结构。中央可适度加杠杆支持地方，提高国债占比。近年来，面对经济下行压力，财政政策发力更多依赖广义财政，导致地方政府杠杆率增速明显快于中央政府，加杠杆空间较为有限。而中央政府杠杆率处于国际偏低水平，2023 年二季度末，中央政府杠杆率连续第三个季度维持在21.4%，仍有较大的加杠杆空间。考虑到中央政府举债成本较低，在赤字分配中可适当提高国债占比，转移支付给地方以缓解地方偿债压力。

　　第二，优化地方债品种与期限结构，缓释债务滚动风险。当前各地稳增长压力依然较高，地方政府仍需保持一定的“开前门”力度，因此可在保障专项债项目资金接续的基础上，审慎增加地方财政赤字，提高一般债发行规模，从而缓解地方支出压力、杜绝专项债挪用风险。同时，统筹考虑地方债收益率曲线建设、项目期限、融资成本等因素科学设计债券期限，合理控制融资成本，避免未来到期过于集中。

　　第三，推进地方税体系建设。一是适当赋予地方政府更大的税收管理权。将一些收入规模较小、未在全国普遍开征的税种的税收管理权赋予地方政府，如可以自主调整税率和减免税收等。二是加快房地产税立法并适时推进改革，为地方政府构建稳定税源。鉴于当前房地产市场仍在调整阶段，待房地产企业逐步走出困境和居民部门信心逐步恢复后的适当时机，可推动试点真正落地，并做好房地产相关税种，如房产税、土地增值税、契税、耕地占用税、城镇维护建设税等的整合工作。可适当增加新的地方税种，如遗产税、社会保障税等，并将一些具有税收性质的收费和基金纳入到税收范畴。

　　第四，提高债券资金使用效率。合理分配地方债务限额，对于往年地方债务限额使用比例不高或产生效益不足的省份，或可适当减少下一年度新增限额的分配，对于专项债资金用好用足、产生效益明显的地区，可积极予以支持；将绩效管理融入到项目资金“借、用、管、还”全过程，在“事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理和评价结果应用”五个方面实施闭环管理，促进资金安全、规范、高效使用；适量扩大债券资金投向领域和用作项目资本金范围，更好发挥其拉动有效投资的作用。

　　第五，加快化解地方隐性债务。在当前土地市场低迷、各地财政收支压力上升的情况下，最主要的化债方式仍是通过发行再融资债置换存量债务。由于目前各地剩余的地方政府债务限额差异较大，中央可通过“回收-再分配”机制进行平衡。区域特色化债模式也是未来各地化解隐性债务的重要途径，例如财力雄厚地区继续安排财政资金化债，土地资源丰富地区加大出让力度化债，上市国企市值较高的地区通过股权划转以及经营性国有资产权益偿还化债等。

　　最后，继续严控新增隐性债务。从融资的需求端和供给端双向发力、联动监管，通过严格地方建设项目审核、强化地方国有企事业单位债务融资管控、强化金融机构监管和窗口指导，阻断违法融资和高息融资途径；推动平台公司市场化转型，规范融资平台公司融资信息披露，严禁与地方政府信用挂钩；完善常态化监测机制，加强部门间信息共享和协同监管。

　　本文原发于《中国货币市场》

　　(本文作者介绍：民生银行首席经济学家)