孙天琦：防范化解金融风险 牢牢守住安全底线

　　文/孙天琦（中国人民银行金融稳定局局长）

　　党的十八大以来的十年，是中国金融业取得历史性成就的十年。遵照党中央、国务院决策部署，金融管理部门统筹发展与安全，有效应对复杂严峻的国际形势和百年不遇的新冠肺炎疫情的冲击考验，守住了不发生系统性风险的底线，维护了金融稳定安全发展大局，经济金融形势稳中向好。

　　砥砺十年，稳中求进

　　推进金融监管改革，筑牢金融安全网

　　习近平总书记强调：“金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。”2012年以来，我国通过不断强化微观审慎监管、宏观审慎管理、行为监管、存款保险制度、最后贷款人制度五大支柱，构建更加强健有效的金融安全网。此后十年间，金融监管体制改革明显提速，经济金融行稳致远的制度基础不断完善。

　　成立国务院金融稳定发展委员会，完善金融监管顶层设计。2017年第五次全国金融工作会议明确了金融改革发展和维护金融稳定的大政方针和顶层架构，宣布设立国务院金融稳定发展委员会（以下简称“金融委”）。金融委成立以来，有效发挥了“前线指挥部”作用，加强监管协调和政策统筹，将集中力量办大事的制度优势转化为金融治理效能。2018年“两会”后金融监管体制也做了进一步调整。在新的架构下，金融监管协调切实加强，货币政策、财政政策、监管政策、产业政策之间的统筹协调更加有效。

　　全面加强金融监管，促进金融业高质量发展。以中央银行为核心的宏观审慎管理理念和框架逐步建立，出台金融控股公司、系统重要性金融机构监管等制度性文件，统筹金融基础设施监管。加强微观审慎监管，严监管氛围基本形成，制定和修改法律规章70余部，依法监管能力明显提高。强化金融机构资本充足、监督检查和市场约束等要求。推动中小银行深化改革和资本补充工作，不良资产处置大步推进，过去十年累计消化不良资产16万亿元，一大批突出的风险隐患得到消除。规范清理问题股东，向社会公开五批124个违法违规股东，完善公司治理机制。加强地方金融监管，将地方金融办升格为地方金融监管局，主要承担“7+4”类机构监管职能。明确地方党政主要领导同志负责的财政金融风险处置机制，中央地方监管协作不断加强。

　　金融市场基础性制度改革取得显著进展，韧性不断增强。大力健全多层次市场体系，推出新三板、科创板，设立北交所，资本市场对实体经济的适配性大幅增强。坚持“建制度、不干预、零容忍”的方针，深入推进新股发行注册制改革，抓紧制定全市场注册制改革方案。完善退市机制，对融资融券、股票质押融资等杠杆业务加强管控。资本市场韧性加强，妥善应对了2015年股票市场异常波动、2018年以来中美经贸摩擦、美国金融制裁和长臂管辖等冲击，2020年初疫情冲击下，A股市场于春节后正常开市，有力地推动了风险缓释和投资者信心回升。债券市场有序打破刚性兑付，持续优化违约处置机制，较好化解了企业集团债券违约风险。

　　跨境资本流动平稳有序。国际收支基本平衡、更加稳健，人民币汇率弹性增强，更好地发挥了调节国际收支的自动稳定器作用。深入推进“放管服”改革，严厉打击外汇领域违法违规行为。统一开放、竞争有序、监管有效的外汇市场不断健全，“宏观审慎+微观监管”两位一体的外汇市场管理框架更加完善。外汇储备资产实现安全、流动和保值增值，外汇储备规模保持在3万亿美元以上，连续17年稳居世界第一。外汇市场成功应对多轮次、高强度外部冲击，在复杂多变的形势下有力维护了外汇市场稳定和国家经济金融安全。

　　加强立法工作，筑牢金融稳定的法治基础。十年间，我国金融立法工作稳步推进，启动《中国人民银行法》（2020年修订草案公开征求意见）、《商业银行法》（2015年修正，2020年修改建议稿已公开征求意见）修法工作，2015年修正《保险法》，2019年修订《证券法》。以上述金融基础法律为统领，以金融行政法规、部门规章和规范性文件为重要内容、地方性法规为补充的多层次金融法律体系不断完善。为切实解决我国金融稳定法律体系缺乏整体设计的问题，制定《中华人民共和国金融稳定法》，征求意见稿已于2022年4月向社会发布。

　　建立存款保险制度、设立金融稳定保障基金。2015年5月1日，《存款保险条例》正式施行，保障存款人权益更加有法可依。在包商银行等风险处置中，存款保险发挥了重要作用。2022年，根据中央有关工作部署，建立金融稳定保障基金，定位于由中央掌握的应对重大金融风险的后备资金，与存款保险基金和相关行业保障基金双层运行、协同配合，是我国金融安全网的又一重要组成部分，共同维护我国金融稳定与安全。目前，金融稳定保障基金基础框架初步建立，首批646亿元资金已经筹集到位。

　　积极参与国际金融治理，扩大金融业对外开放。深度参与金融稳定理事会、巴塞尔银行监管委员会、东亚及太平洋地区央行行长会议组织、央行与监管机构绿色金融网络等国际组织工作，并于2016年成功举办二十国集团杭州峰会。扩大金融业双向开放，放宽市场准入，基本建立准入前国民待遇加负面清单管理制度，境外主体持有境内人民币金融资产比十年前增加了2.4倍。人民币成功加入国际货币基金组织特别提款权，成为第三大篮子货币，权重从10.92%提升至12.28%。

　　打好防范化解重大金融风险攻坚战

　　2018年，党的十九大发出了打好防范化解重大风险攻坚战的号令。在党中央、国务院的坚强领导下，金融委靠前指挥，人民银行会同有关部门和地方政府，坚持以人民为中心的发展思想，坚持金融服务实体经济的根本宗旨，坚持稳字当头、稳中求进的工作总基调，按照党中央确定的“稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹”的基本方针，打好防范化解重大金融风险攻坚战，取得了重要的阶段性成果，重点领域的风险得到稳妥处置，金融风险整体收敛、总体可控。

　　宏观杠杆率过快上升势头得到有效遏制。第五次全国金融工作会议以来，坚决管好货币总闸门，十年间广义货币供应量（M2）年均增速10.8%，与名义GDP年均增速基本匹配，遏制了宏观杠杆率的快速上升势头，为抗击疫情、加大逆周期调节力度创造了政策空间。疫情防控局势稳定后，前期应对疫情的支持政策进一步优化，宏观杠杆率回到基本稳定轨道，2021年末为272.5%。

　　果断处置高风险企业集团和高风险金融机构。金融管理部门按照市场化、法治化的原则，对“明天系”“安邦系”“华信系”、海航集团等风险程度高、资产负债规模大的高风险集团进行了“精准拆弹”。果断接管了包括包商银行在内的10家“明天系”金融机构，稳妥处置锦州银行、恒丰银行等中小金融机构风险，辽沈银行、山西银行、四川银行顺利开业，高风险中小金融机构的数量持续大幅下降。出险的中小金融机构在金融业总资产中占比很小，但其中几家社会影响、舆论影响极其恶劣。

　　全面清理整顿金融秩序。互联网金融风险的专项整治工作顺利完成，近5000家P2P网贷机构已经全部停业。有效遏制境内虚拟货币交易炒作风气，中国境内比特币交易量全球占比从90%以上迅速下降至10%。严厉打击违法违规金融活动，过去五年累计立案查处非法集资案件2.5万起。深入实施金融领域反垄断和反不正当竞争，推动平台企业金融业务规范健康发展。

　　有效压降影子银行风险。按照“防风险、治乱象、补短板”的要求，出台资管新规及配套实施细则，重点拆解高风险影子银行业务和交叉性金融产品，影子银行规模较历史峰值下降约25万亿元，风险显著收敛，金融资产脱实向虚势头得到扭转。资管产品净值化比例显著提升，截至2021年末，净值型产品募集余额占全部资管产品募集余额的84.4%，较2018年末提高37.9个百分点。

　　金融反腐治乱力度显著加大。加强党在风险处置中的领导作用，着力解决风险机构党的建设弱化和缺失问题。坚决惩治金融风险背后的腐败问题、监管失守及违法犯罪行为，最大限度追赃挽损。坚守“监管姓监”的职能定位，强化监管执法力度，坚决遏制金融领域违法违规行为，净化行业生态。一批不法金融“大鳄”和靠金融吃金融的“硕鼠”“蛀虫”相继被严肃查处，形成强大震慑。

　　加大对实体经济支持力度，有效应对新冠肺炎疫情等诸多挑战

　　2020年以来，新冠肺炎疫情席卷全球，再次将世界经济带入深度衰退。我国坚持完整、准确、全面贯彻新发展理念，高效统筹疫情防控和经济社会发展，果断作为，加大宏观政策调节。金融系统加快落实党中央、国务院决策部署，及时采取逆周期调节政策，前瞻性降准，保持流动性合理充裕；降低市场主体的融资成本，激发融资需求；新出台多项结构性货币政策工具；进一步便利企业贸易外汇收支，提高企业跨境人民币使用效率，完善企业汇率避险管理服务。2022年4月，及时出台加强金融服务、加大实体经济支持力度的23条政策措施，加大对受疫情影响行业、企业、人群等的金融支持。通过采取一揽子针对性强、有力有效的区间调控举措，稳住经济基本盘。

　　回首十年，金融系统始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，稳字当头、稳中求进，扎实做好金融稳定工作。目前我国金融体系整体稳健，突出表现在金融机构稳健性程度保持较高水平。我国银行业总资产在金融业总资产中占比超过90%，“银行稳、金融稳”。从人民银行对银行业金融机构按季开展评级的结果看，2021年末，我国处于安全边界内的商业银行资产占比为98.9%，其中24家大型商业银行的评级一直优良，部分银行主要经营指标居于国际领先水平，发挥了金融体系“压舱石”的关键作用。

　　在新时期持续做好金融稳定工作

　　在总结成绩的同时，我们也清醒地认识到，世纪疫情冲击下，百年变局加速演进，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。特别是2022年初以来，新冠肺炎疫情和乌克兰危机导致风险挑战增多，我国经济发展环境的复杂性、严峻性、不确定性上升，稳增长、稳就业、稳物价面临新的挑战。我们认为，市场经济是有周期的，随着经济周期、金融周期的起伏，不可避免会出现点状风险，既不要在经济上行期盲目乐观，也无需在下行期过度悲观。我国经济体量大、回旋余地广，有诸多战略性有利条件，经济发展长期向好的基本面不会改变。金融是经济的镜像，金融管理部门要在宏观上和微观上做好跨周期管理，争取走在金融风险曲线的前面。

　　下一阶段，我们要进一步加强党对金融工作的全面领导，继承发扬伟大建党精神，巩固拓展党史学习教育成果，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。以履冰临渊、始终放不下心的责任感，深入贯彻落实党中央、国务院的决策部署，继续做好金融风险防范化解工作。

　　一是进一步提高微观审慎监管有效性。加强准入环节监管，提升股东资质监管有效性，强化股本监管，坚持金融业务必须持牌，严厉打击“无照驾驶”。增强持续监管有效性，健全公司治理，加强对关联交易监管和集中度的监管，规范同业业务，强化流动性监管，提高杠杆率监管的有效性，强化金融机构资本约束，规范金融机构表外业务发展，强化异地展业和异地经营监管，提高资产质量监管的有效性，关注货币错配和汇率风险，强化数据真实性监管，落实功能监管要求，消除监管空白、监管盲区。

　　二是持续强化金融业行为监管。针对批发端，建立行为监管体系，研究制定批发市场行为监管指引，参照外汇批发市场行业自律规则，完善本币批发市场自律机制顶层设计，推动各类券种承销、交易的线上化，规范债券发行和承销主体行为，加强批发市场准入和退出管理。加大金融违法犯罪惩戒力度，推进行政、民事与刑事的有效衔接，加强对内幕交易、利益输送和操纵市场等违法违规行为的行政认定和司法打击，增加对金融监管部门的法律授权。针对零售端，应切实加强消费者和投资者的权益保护，坚持以人民为中心、倾斜保护消费者和投资者的立法思想，推动出台金融消费者保护法，强化行为监管能力建设，提升法律背景专业人员比重，增加行为监管在机构准入、业务准入、高管准入等事项上的权重，在公司治理层面强化行为风险管理体制机制，保护消费者和投资者的财产安全权、知情权等合法权利，加强个人信息保护。提高金融知识普及有效性，加强风险教育，促进消费者和投资者树立“诚信为天”“收益自享，风险自担”的意识。

　　三是在实践探索中持续健全符合我国国情的宏观审慎政策框架。落实《宏观审慎政策指引》，完善我国宏观审慎政策的总体设计和治理机制。进一步完善系统性风险监测评估体系。完善金融业压力测试，提升测试和结果运用水平。落实《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》《系统重要性银行附加监管规定》，防范“大而不能倒”风险。构建本外币一体化的跨境资金流动宏观审慎管理机制。做好宏观审慎政策与其他政策的协调配合，增强金融服务实体经济能力。

　　四是深化存款保险早期纠正和风险处置职能。强化存保公司风险处置功能。严格按照《存款保险条例》规定，依法使用存款保险基金。对于无法通过收购承接化解风险的，可在存款保险支持下依法实施市场退出，充分保障存款人的合法权益。研究进一步完善存款保险制度，适时修订《存款保险条例》。研究进一步发挥风险差别费率的激励约束作用。提高早期纠正的权威性，建立问责机制。研究强化对高息揽储等行为的早期纠正。

　　五是完善最后贷款人职能，用好金融稳定保障基金。建立更加严格规范的最后贷款人机制，严格限定央行资金的使用条件，原则上只应向不存在破产性风险的银行业金融机构提供流动性支持，不应向资不抵债机构发放再贷款。明确金融风险处置资金使用顺序，建立明晰的损失分摊机制，完善再贷款损失核销机制。将金融稳定保障基金建设为重大金融风险处置后备资金池和金融稳定长效机制的重要组成部分，重大金融风险处置中，金融机构、股东和实际控制人、地方政府、存款保险基金和相关行业保障基金等各方，依法依职责充分投入相应资源后仍有缺口的，经批准后，按程序使用金融稳定保障基金进行重大金融风险处置。

　　六是分类施策，持续化解处置金融机构风险。对于评级良好的金融机构，重点在于风险的早发现、早预警，抓早抓小“治未病”；对于增量高风险机构，建立具有硬约束的早期纠正和限期整改机制；对于存量高风险机构，按照既有政策和工作安排，严格压实各方责任，扎实推进风险处置和高风险机构压降工作落地落实；对于人民群众深恶痛绝的各类非法金融活动，早认定、早处置，认定要准，下手要稳、下手要快、下手要坚决。持续压降高风险金融机构数量，力争“十四五”期末，全国高风险金融机构数量压降至200家以内。

　　金融系统将坚持问题导向、系统思维，坚持底线思维、增强忧患意识，在新时期继续做好金融风险防范化解工作，走好中国特色金融发展之路，为迎接党的二十大胜利召开、实现新时代“两步走”战略目标提供更加有力的金融支持。

　　本文首发于《中国金融》

　　(本文作者介绍：中国人民银行金融稳定局局长)