意见领袖丨中银研究
当前，银行业的经营环境发生重大变化，从高速发展阶段进入高质量发展阶段，业务发展、风险管理、运营模式、监管体系发生深刻变化。2021年9月，《商业银行监管评级办法》（以下简称《办法》）出台，充分发挥对商业银行经营和风险管理的导向作用，意义重大。
一、《商业银行监管评级办法》意义重大
（一）统一监管评级标准，完善监管评级体系
监管评级是银行业监管流程中的核心环节，通过评级可以及时反映银行的风险动态变化，为监管规划和措施提供依据。由于不同类型的银行在规模、业务、管理、风控等方面存在较大差异，在《办法》出台之前，商业银行、农村信用社、村镇银行都有一套监管评级内部指引，且评级要素、方法、程序、结果运用等都有所差别，不利于金融机构间监管评级的横向比较。《办法》的出台扩大了适用对象，标志着商业银行监管评级机制实现“大一统”，增强了评级办法的普适性，明确评级流程和操作要求，完善监管评级体系，便于监管机构统一管理。
（二）适应外部环境变化，符合监管工作需要
《商业银行监管评级内部指引（试行）》自2005年推行以来，仅在2014年进行了更新和修订，从试行转变为正式的内部评级指引，在加强商业银行综合风险评估、完善差异化监管等方面发挥了重要作用。2014年以来，银行业的经营环境发生重大变化，进入高质量发展阶段，业务模式从单一趋向多元，金融风险的交叉度、传染性、复杂性更加突出，互联网金融和金融科技重塑金融服务新业态，先前的监管评级指引已经无法适应银行经营情况和监管工作需要。《办法》充分考虑了当前的经济形势、金融结构和风险特征，完善评级内容和方法，吸取精华、推陈出新，在继承传统“CAMELS+”评级体系的基础上强调公司治理、数据治理、差异化监管的作用，与监管重点和热点密切结合，在一定程度上弥补监管短板，堵住风险点，提高银行的风险管理意识。
（三）强化风险监管，促进银行健康可持续发展
金融风险监管趋严是大势所趋，《办法》在评级程序、级别划分、结果运用上更加严格，加强监管评级的事前、事中和事后管理，持续完善监管评级规则。评级程序更加完备，级别划分更为精细，让评级结果更加真实，真正反映各机构的风险水平，落实同质同类比较和差异化监管要求。评级结果运用更加充分，对单项要素和综合评级结果都采取监管措施和行动，且综合评级结果的监管措施更加严格，从点到面逐个击破，对风险早发现、早预警、早处置。《办法》引导银行进一步加强风险管理，注重前瞻性和后馈性，促进其健康可持续发展。
二、《商业银行监管评级办法》的六大特点
与历年的监管评级内部指引相比，《办法》主要有以下六大特点：
（一）包容性和适用性进一步增强
随着银行机构种类的增多，监管评级办法经历了多次的更新和变化。2005年的《商业银行监管评级内部指引（试行）》仅适用于所有商业银行，包括中资商业银行、外资独资银行、中外合资银行，适用范围相对局限。2007年，针对农村信用社深化改革试点逐步推进，农村信用社发展迅速，设置专门针对农村信用社的监管评级内部指引。2012年，针对村镇银行试点启动并持续扩容，设置了专门针对村镇银行的监管评级内部指引，充分体现村镇银行“支农支小”的特征。2014年，《商业银行监管评级内部指引》出台，适用对象与2005年没有差异，评级指标和体系更加完善。本次《办法》出台，兼容并包上述所有金融机构，适用对象是商业银行和农村合作银行、农村信用社、村镇银行的法人机构，并指出其他银行业金融机构也参照本办法进行监管评级，兼顾历年各机构的评级体系，由繁到简、由浅入深，适用性和包容性更强。
（二）评级指标和权重体现监管特色
第一，延续以前监管思路，包含五类常规指标。从2005年开始，商业银行的监管评级已经借鉴国际通行的骆驼评级法（CAMELS），并结合实际创新推出了具有中国特色的“CAMELS+”监管评级体系，即加权汇总后得出综合评级，再根据其他要素对银行风险的影响做出细微调整。历年的监管评级办法均包括资本充足状况、资产质量状况、管理状况、盈利状况、流动性状况这五类常规指标，并且均是定量和定性指标相结合，定量和定性指标分类变化不大（表1）。
表1：历年监管评级办法指标及权重
资料来源：中国银保监会，公开资料整理
第二，新增指标充分体现监管对象特点与时代特色。从历年的评级指标变化来看，2007年的农村信用社监管评级内部指引剔除了市场风险，主要原因是农村信用社经营业务相对简单，一般很少涉及这类风险；2012年村镇银行监管评级内部指引也剔除了市场风险，但新增了农村金融服务状况，侧重于对“三农”贷款的风险监管；2014年商业银行监管评级内部指引新增了信息科技风险，适应互联网金融和金融科技的发展。
2021年《办法》降低了盈利状况和流动性风险的权重，前者由10%下降到5%，后者由20%下降到15%；将管理质量指标更名为公司治理与管理质量，强调公司治理在银行风险监管中的重要作用；新增了数据治理和机构差异化要素（各5%权重），从七要素变成了九要素，数据治理契合银行数字化转型趋势，也符合监管近年来对数据真实性、安全性等相关要求，机构差异化要素则是在纳入农村合作银行、农村信用社、村镇银行后考虑的差异化监管，凸显公平公正原则。
此外，《办法》还未发布九个一级指标的具体定量和定性指标情况。从历年的变化来看，预计资本充足状况、资产质量状况、管理状况、盈利状况、流动性状况、市场风险、信息科技风险等七个要素的定量、定性指标和权重与2014年监管评级内部指引不会有太大差别，公司治理与管理质量可能会提高公司治理的权重；数据治理和机构差异化要素大概率以定性指标为主，数据治理主要考察数据使用的合规情况，差异化要素会综合考虑各机构的经营业务（表2）。
资料来源：中国银保监会，公开资料整理
（三）监管评级程序持续完善
2005年商业银行监管评级指引只有收集信息、初评、复评、审核、评级结果反馈、评级档案整理六个环节。
2007和2012年农村信用社和村镇银行的监管评级指引增加了审查确定环节，即各银监局在收到属地监管机构上报的评级资料和结果后，应对评级结果进行审查，以确保全辖评级尺度统一；银监会在收到各银监局上报的评级资料和评级结果后，要对银监局评定为2级及2级以上的评级结果进行审查，确保全国评级尺度统一、评级结果客观准确、公平公正。主要原因是这两类机构的管辖机构下沉到农村或乡镇，需要一级一级严格审查。
2014年的商业银行监管评级指引在2005年的基础上新增了后评价环节，在评级完成后对评级工作进行后评价，复盘评级过程，确保评级结果客观公正。
本次《办法》增加了年度评级方案制定、结果分析和动态调整三个环节，年度评级方案制定为评级工作奠定基调，在事前的准备工作中更加充分；在结果反馈的基础上增加了结果分析，总结评级发现的各类风险因素，针对性地提出商业银行改进的政策建议；动态调整主要考虑银行临时性的风险或管理状况发生重大变化，有助于评级及时反映银行动态。
（四）监管评级结果分层逐步细化
第一，基础级别依然分为1-6级，1级细分为A、B两个档次。2014年的监管评级内部指引按照各银行的得分划为6级，并将第2、3、4级各细分为A、B、C三档，体现银行差异。2021年《办法》在2104年指引的基础上将1级进一步分为A、B两档（90-95，95-100）。1级表示银行在各方面健全，存在的问题较轻且能够在日常运营中解决，风险抵御能力较强。将1级细分的主要目的是让同位于1级的银行有所分化，区分出表现最好的头部银行，促进表现稍差的银行积极加强风险管理，努力成为头部银行（表3）。
资料来源：中国银保监会
第二，新增S级，注重“早期介入”、提前治理。2021年《办法》的一大亮点是在评级结果中新增了S级，即处于重组、被接管、实施市场退出等情况的商业银行，这些银行在评定为S级后不参加当年的监管评级。2019年以来，包商银行、恒丰银行、锦州银行等中小银行相继出现重大风险，增加S级是综合考虑了这类银行经营情况和风险处置复杂程度的结果。一方面，可以让出现问题的银行及时得到处置或救助，提高监管对该类银行的关注度，没必要再参加对它们而言没有意义的监管评级；另一方面也能够真正筛选出存在重大风险的机构，没有S级之前，处于重组、被接管、市场退出的银行基本属于6级，而多数6级的银行与它们相比可能风险情况稍好，还未进入危机阶段，需要监管仔细筛选出高风险机构，有助于“早期介入”，前瞻性预防。
（五）评级结果的灵活调整机制更加健全
从历年的监管评级办法来看，各机构的监管评级办法都设置了灵活的调整机制。2005年商业银行监管评级指引和2007年农村信用社监管评级指引在“CAMELS”的基础上均考虑了其他因素的影响，如银行经营的外部环境、控股股东、客户群体和市场份额、评级机构、新闻媒体等，允许对综合评级结果进行细微调整。2012年的村镇银行监管评级指引限制了综合评级的级次，即不应高于资本充足状况和管理状况两个单项要素评级级次的要求，并对发生案件和重大案件的村镇银行下调评级或限制在4级以下。2014年的商业银行监管指引允许灵活调整七个评级要素的权重，只要总权重维持在100%，可以上下浮动5个百分点，充分发挥商业银行的经营和业务优势。
2021年《办法》取消了评级要素权重的自主调整方式，对评级结果实行级别限制和动态调整机制，级别限制是指针对核心监管指标不满足“底线性”监管要求，出现党建严重弱化、公司治理严重不足、财务数据造假等负面因素影响稳健经营，风险化解明显不力、重要监管政策和要求落实不到位等情况的银行，监管机构可以限制按评级要素打分得出的评级结果的级别，与2012年村镇银行的限制级别类似；动态调整机制是指在年度评级之间，若机构出现重大风险事件或变化，监管部门可以根据最近一次的评级结果进行动态调整，提高评级的前瞻性、敏感性和时效性，这是与之前几次评级办法有所区别的创新点。
（六）强化评级结果应用
评级结果的应用既是监管机构制定监管规划、采取监管措施、强化风险处置的依据，又能够对商业银行起到激励作用，促进银行加强风险管理，以提高监管评级表现。2021年的监管评级办法与2014年相比拓宽了评级结果的应用场景：
一是从作为衡量商业银行风险程度的依据变为衡量商业银行经营状况、风险管理能力和风险程度的主要依据，评级结果从之前只关注风险程度扩展为全面兼顾银行的经营状况、风险管理能力和风险程度。
二是评级结果应用在监管规划、合理配置监管资源、采取监管措施和行动的基础上明确提出开展市场准入，若被评级银行不符合风险管理要求，监管部门会采取限制业务准入、督促控制业务增长和风险敞口等监管措施和行动。
三是对单项要素和综合评级的差异化监管更加严格。例如，2014年的监管评级指引对单项要素评级为3-6级的银行制定监管计划和监管政策，2021年《办法》新增对2级以下单项要素的持续关注、研判趋势变化等相关要求；2014年的监管评级指引对综合评级结果为2级的银行不需要采取特殊的监管行动，仅对2级C档的银行结合单项要素适度加强监管关注；2021年《办法》对2级银行参照2014年的3级银行，按照监管投入逐步加大的原则，并采取监管谈话、督促控制风险较高、管理薄弱领域业务增长和风险敞口，在市场准入上采取一定的监管措施等行动。
三、对商业银行的相关建议
《办法》的变化对大型银行的影响有限，对农村信用社、村镇银行等中小银行的影响较大。商业银行要认真研究监管评级办法的变化，评估对自身监管评级的影响，并采取相应措施，增强风险管理能力，提升监管评级表现。
（一）认真评估《办法》的影响，有针对性地补短板
监管评级对银行的业务开展、资源配置、资产规模等均有影响，尤其在后疫情时期监管趋严的环境下，更应该关注监管评级的变化，提高风险识别和处置能力。《办法》为商业银行的业务开展和风险管理指明方向，银行要通过指标和权重的变化预判自己的评级表现，提前进行业务布局、前瞻性化解经营风险，比如盈利状况权重降低表示监管更加看重银行发展质量，更加看重银行的稳健经营能力；农村信用社和村镇银行增加了市场风险指标，意味着其要更加关注利率和汇率等市场风险对银行经营的影响。尤其是现在处于高风险状态的银行，更应该深入研究监管评级办法，以监管评级为指引，提前采取风险化解措施，改善经营表现，避免发生系统性风险。
（二）完善公司治理机制，夯实稳健经营基础
《办法》特别强调了公司治理在风险管理中的重要作用，将完善公司治理作为防范化解风险的治本之策。在一级指标权重方面虽然与2014年相比没有变化（占比20%），但预计具体的定量和定性指标会更多偏向公司治理。2021年初，银保监会首次对商业银行的公司治理进行评估，仍有20%以上的机构评价结果为较弱和差，少数银行尤其是中小银行的公司治理机制依然存在股权结构失衡、股权关系不透明、股东行为不合规、董事会运作不规范、信息披露不充分等问题。
《办法》指出党建严重弱化的银行会限制其评级级别，要求提高银行对党建工作的重视程度。商业银行要坚持将党的领导融入公司治理各环节，巩固党委的领导核心地位，加强对股权结构和股东行为的治理，优化股权结构，通过补充资本、深化改革等手段引入多元化的股东，确保股权结构有效制衡。压实股东主体责任，对违规关联交易、隐性代持等行为加大整治力度；健全“三会一层”间的协调联动机制，加强董事会建设、优化监事会功能、规范高管层职责，强化各层面的履职评估和问责机制；建立科学的绩效考核体系，优化薪酬结构，尤其提高中长期激励占比；强化信息披露，提高信息披露的质量，保障投资者的知情权。
（三）加强数据治理，充分挖掘数据价值
随着数字化转型的深入推进，数据治理的重要性日益凸显，已成为商业银行提升核心竞争力的关键抓手。《办法》新增数据治理评价指标是一大亮点，数据的真实性、准确性、完整性是银行风险管理状况的基础性因素，加大数据治理监管力度是银行数字化转型的“必修课”。数字经济的时代，商业银行的数据来源更为分散和复杂，数据治理的标准有待统一，应用范围也不断拓展，导致数据治理一直是银行经营管理的难点和痛点。虽然新的评级方法对大型银行影响有限，但拉开评级差距的主要因素很可能是数据治理，中小银行普遍在数据治理上不占优势，该指标也会拖累中小银行的评级。
商业银行要从顶层设计上重视数据治理的监管，在基础设施、数据标准、治理框架等方面健全数据治理体系；强化对日常数据的管理，建立相应的数据库，分层分类管理，各部门间建立共享和实时更新机制，提高数据报送的质量；加强对数据的应用分析，充分挖掘数据的价值，将数据分析应用于精准营销、资源配置、产品创新、风险管理等全业务流程，最大化数据的业务价值；利用大数据、云计算、区块链等科技手段实现数据实时采集、标准自动比对、错误及时纠偏、风险智能分析等自动化的数据治理体系。
（四）坚守市场定位，把握差异化竞争优势
差异化监管是中国监管体系的特色，监管评级办法新增机构差异化要素，以适应各银行机构的经营和风险特点，鼓励商业银行坚守市场定位，培育差异化的竞争优势。
大型银行要强化全面发展能力，其在客户、渠道、资金、人才、技术等方面具有先天优势，要以商业银行为主体，综合化全面发展，同时也要注重下沉服务重心，拓展长尾客户，国内发展消费金融、绿色金融、普惠金融、科技金融，助力消费转型升级、调整优化投资结构；有条件的大行应提供多元化的跨境金融和跨境供应链金融服务，以高质量金融服务支持“双循环”新发展格局。中小银行要聚焦优势业务和重点区域，利用自身灵活的机制体制、简短的决策链条、个性化服务能力，在相对有限的市场空间和资源配置中创造无限的价值。农村银行业机构要从战略上坚持“支农支小”定位，从业务上立足本地、回归本源，大力发展普惠金融、县域金融，支持乡村振兴、“三农”领域，服务好地方实体经济。
(本文作者介绍：中国银行总行一级部门。研究领域涵盖全球经济、国际金融、宏观经济与政策、金融市场、银行业发展等。)
责任编辑：潘翘楚
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