意见领袖丨中国金融四十人论坛
观点摘要
当前和今后一段时期，面对乡村振兴战略实施的更高要求，农村金融体系必须进一步深化改革。
在政策体系建设方面，要增加普适性、功能性、竞争性政策支持。应就政策支持制定引导和鼓励的标准，任何金融机构开展符合标准的涉农金融服务都可以得到相应的政策支持，不预设机构。
在农村金融体系建设方面，要农村金融服务机构应更加多元化，按照金融分层的原则让不同形式的金融组织平等竞争，因地制宜设置金融机构。
其中，要以强化竞争深化农村信用社改革。放宽准入条件，加大农村中小金融机构和民营银行的开放力度。
农信社不能包打天下。要打破县以下（乡镇层面）农村信用社作为唯一金融机构的垄断。适当放开农村中小金融机构（农信社和村镇银行）的经营区域限制，允许符合条件的机构在相邻县区开展服务。
同时，深化开发性政策性金融机构改革。厘清政策性业务与商业可持续业务的边界，财政部应明确政策性业务范围并落实政策性业务的补贴责任，两类业务分账管理或设立子公司实现法人隔离，加强监管，完善公司治理。
农村金融改革还要有过渡性措施。应完善存款保险制度，成立真正意义上的存款保险公司和有监管职能的存款保险分支机构。在过渡阶段，健康的农信社纳入存款保险制度，差的农信社交给地方政府和省联社负责，重组变好后再纳入存款保险体系。
从长远看，当所有农村信用社均已纳入存款保险制度后，农村信用社不再由地方政府兜底，可实施及时校正的监管措施和市场退出机制。
所谓“及时校正措施”，即当金融机构资本充足率或其他绩效指标超出某临界值时，监管部门应马上采取措施限制其业务发展以及限制分红等，使金融机构感到非常强的“紧箍咒”作用。如果指标再往下滑，监管机构就应要求收购兼并，最后要在资能抵债之前关闭问题机构。
要特别注意，这种兼并必须是基于优质机构的市场选择，而不是行政“拉郎配”，更不能用于掩盖风险和逃避追责。
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图源/摄图网农民、农村和农业是中国社会的根基，也是中国现代化的难点。农村金融是中国经济的缩影。
本世纪以来，中国农村金融的服务有了很大的提高，但金融服务效率方面还存在很大的问题，体现在：支持“三农”的政策性贷款与金融贷款之间缺乏清晰的界限，道德风险严重，金融机构的公司治理不完善，监管不到位，存在着比较普遍的地方政府干预等等。
在乡村振兴战略背景下，中国农村经济的转型也对农村金融服务提出了更高的要求：
首先，数字技术及其商业模式对重塑农村金融体系而言，既是机遇也是挑战。
数字技术具备高效、共享、低成本、低门槛的特点，在解决普惠金融的传统问题，即小额涉农金融服务的高风险、高成本问题过程中具有天然优势。近年来的实践也证明了这一点。很多地区形成了一批“生产商+批发商+农家店+农户”的数字平台，打通了工业品下乡、农产品进城的“最后一公里”，农村小额贷款业务由劳动密集型向科技密集型转变。
另一方面，“数字鸿沟”正在考验农村经济金融政策体系和产品服务能力。农村金融机构数字技术能力培育缓慢，稳定的存款来源被大量手机端产品撼动，争取存款的成本大幅度上升。广大农民面对的“数字鸿沟”和令人眼花缭乱的风险产品正在考验监管部门综合监管、穿透监管和行为监管的能力。
其次，农村经济组织形式的变化带来了新的金融服务需求，也对农村金融服务提出了更高的要求。
不能简单地把“三农”作为一类服务对象。要求所有的金融机构为“三农”提供同样的金融服务并不可取，应根据不同需求主体分层提供金融服务：对于公司化和规模化的新型农业经营主体，农村金融机构要丰富金融产品、改善金融服务、提高资产质量。
此外，伴随着乡村振兴战略的实施，三大要素供给的提档升级，传统农村金融市场的需求结构将发生重大改变。
在乡村振兴战略实施过程中，要重塑城乡关系，走城乡融合发展之路，离不开农民、土地和资金三大要素供给。农村基础设施建设的提档升级、农村教育事业的发展、农村劳动力转移就业和农民增收的实现、农村社会保障体系建设的加强、健康乡村建设的推进、农村人居环境的持续改善，以及全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系的逐步健全，无不需要金融提供资金支持。农业生产规模化、现代化以及产业化程度逐年提高，也会大大提升对资金的需求。
当前和今后一段时期，面对乡村振兴战略实施的更高要求，农村金融体系必须进一步深化改革，牢牢把握“金融服务实体经济”的本质要求，坚持“市场主导、政策引导”的基本取向，更好地厘清各相关主体的权责边界，强化激励相容的政策体系和金融生态，健全有效竞争的农村金融机构和监管体系，利用数字技术促进农村金融创新与监管水平提升。
完善激励相容的政策体系
第一，理顺促发展与强监管的关系
处理好财政税收、货币金融、金融监管以及促进金融业发展等政策之间的关系。
各相关主体职责划分是：财政负责基本发展和基础性公共服务，地方政府负责当地各类促进农村发展工作和农村金融中消费者保护等行为监管工作，各类涉农金融机构（组织）按商业化原则（或不同层次的可持续运营）运作，金融监管部门负责农村金融审慎监管和行为监管工作，人民银行在稳健货币政策前提下经严格审议程序提供补充性支持。
第二，推动政策实施方式由选择性向功能性逐渐转型
增加普适性、功能性、竞争性政策支持。
应就政策支持制定引导和鼓励的标准，任何金融机构开展符合标准的涉农金融服务都可以得到相应的政策支持，不预设机构。此举可强化金融机构支农的内在激励，形成公平竞争的市场氛围。
同时，应按照市场规律，允许农村信用社提高贷款的风险溢价，整合差别化存款准备金率、支农再贷款、涉农贷款增量奖励等扶持政策，加速从“补差补机构”转向“奖优奖业务”，并通过财政贴息等方式对贷款进行风险补偿，从而强化金融机构的内在激励，真正增强农村金融服务的可得性。
综合考虑地区差异、金融风险以及健全金融市场等多种因素，优化、细化正向激励措施，根据形势变化完善金融机构支农水平的考核指标体系。
第三，理顺央地关系
坚持“金融管理主要是中央事权”的前提，整合市（县）以下监管资源。
科学合理的地方金融管理体制应坚持金融事权主要归中央、分离发展与监管职能的原则，地方层面特别是市（县）以下应对现有监管资源进行整合，形成监管合力。
对小额贷款公司等7类机构“由中央金融监管部门制定规则，地方金融监管部门实施监管”。强化地方金融管理部门对投资公司等4类组织的监管，提高准入门槛，严格限定经营范围等。对于互联网金融这种具有跨区域跨行业特征的活动，应当加强地方政府和中央监管部门的协调与配合。
建立竞争性农村金融体系
第一，建设更加多元的农村金融机构体系
从长远看，这一多元化的金融组织中，将包括从非正规到正规金融、从私营到国有金融、从小型到大型金融机构共存的完整的金融机构光谱。不同金融组织形式之间公平竞争，由市场而非政府或监管部门决定什么地方适合什么样的金融组织形式。
在制度创新的基础上，使不同的金融机构能够较好地依托不同的运作平台发挥各自的优势，满足不同层次的金融需求。按照金融分层的原则让不同形式的金融组织平等竞争，通过市场机制选择优胜者。
第二，要因地制宜设置金融机构
继续按照放宽准入、深化改革、健全风险防控机制的原则，促进农村金融适度竞争。
➤ 以强化竞争深化农村信用社改革
农信社不能包打天下。要打破县以下（乡镇层面）农村信用社作为唯一金融机构的垄断，放宽准入条件，加大农村中小金融机构和民营银行的开放力度。
适当放开农村中小金融机构（农信社和村镇银行）的经营区域限制，允许符合条件的机构在相邻县区开展服务。积极探索利用金融科技有效扩展金融服务覆盖面，实现以较低成本、更高质量服务乡村振兴等国家战略。
对大型商业银行来说：
一是在一些民营企业、小微企业金融服务发展较好的地市的分支机构，可引进民资和外资，改造成子行。同时，可探索员工持股，充分调动和发挥员工的积极性。
二是探索“控股公司-村镇银行”模式，如中国银行与新加坡淡马锡共同出资设立控股公司，在各地发起设立村镇银行。这一模式还需进一步完善。
这两种模式形成的中小银行既能发挥大型商业银行网络、品牌、科技上的优势，又下沉基层，贴近市场，发挥本地化的信息优势，相对大银行能更好地服务民营企业、小微企业。
➤ 深化开发性政策性金融机构改革
厘清政策性业务与商业可持续业务的边界，财政部应明确政策性业务范围并落实政策性业务的补贴责任，两类业务分账管理或设立子公司实现法人隔离，加强监管，完善公司治理。
➤ 发挥非存款类放贷组织的积极作用
推动《非存款类放贷组织条例》出台，按是否吸收公众存款而非是否为金融机构的理念，规范监管小额贷款公司等非存款类放贷组织，对其牌照管理、设立条件、业务经营、法律责任等都做出明确规定。
第三，建立及时校正和市场化退出机制
农村金融改革要有过渡性措施。应完善存款保险制度，成立真正意义上的存款保险公司和有监管职能的存款保险分支机构。在过渡阶段，健康的农信社纳入存款保险制度，差的农信社交给地方政府和省联社负责，重组变好后再纳入存款保险体系。
省联社改革可有两种思路：
一个是将省联社改造为独立经营、面向基层农村信用社提供科技系统服务和金融市场投融资服务的公共平台，打破农村信用社的“科技鸿沟”和“市场鸿沟”，省联社由基层农村信用社“自下而上”入股，并引入有技术能力和经营能力的机构参股；
另一个是省联社作为自律组织承担行业自律协会职能，但不宜作为监管机构。
从长远看，当所有农村信用社均已纳入存款保险制度后，农村信用社不再由地方政府兜底，可实施及时校正的监管措施和市场退出机制。
➤ 建立及时校正机制
有效的监管机制应是正向激励的机制，监管正向激励机制最关键的政策是“及时校正措施”。当金融机构资本充足率或其他绩效指标超出某临界值时，监管部门就应马上采取措施限制其业务发展以及限制分红等，使金融机构感到非常强的“紧箍咒”作用。如果指标再往下滑，监管机构就应要求收购兼并，最后要在资能抵债之前关闭问题机构。
➤ 建立及时有效的市场化退出机制
建立退出机制的关键是对中小存款人如何保护和补偿的问题。需要更好地发挥存款保险机制的作用，针对农业和农村中小企业贷款以及农村中小金融机构的特点，加强监管部门、存款保险机构和地方政府协调联动，形成市场化的退出机制。鼓励优质的农村中小金融机构兼并高风险机构。但要特别注意，这种兼并必须是基于优质机构的市场选择，而不是行政“拉郎配”，更不能用于掩盖风险和逃避追责。
第四，完善农村金融生态环境
一是通过健全农业保险体系，建设农村各种形式的担保体系，完善农业灾害风险转移分摊机制。
二是深入总结和推广经验，推进农村信用体系建设。
三是完善农村支付体系和工具等金融基础设施建设，更多利用互联网等电子信息平台，向现代农业经营主体提供多种信息服务，帮助其实现有效的资金配置和风险管理。
四是推进金融机构产品和服务创新，加大对重点领域支持力度。鼓励金融机构结合处于不同经济发展阶段地区的需求，开发适合新型农户创业、消费、家庭理财的微型金融产品和服务，以及适合规模化农业经营主体的覆盖产业链的融资、风险管理、资本化经营等多种需求的产品和服务，支持金融机构开展适合新型农业经营主体的订单融资和应收账款融资业务。
具体措施可以包括：
1）深入推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点；
2）探索开展大型农机具、农业生产设施抵押贷款业务；
3）持续推进农业保险扩面、增品、提标，扩大银行与保险公司合作，发展保证保险贷款产品；
4）加大对农业规模经营、绿色农业、农村电商和乡村休闲旅游产业等新产业、新业态的支持力度；
5）结合落实G20（二十国集团）数字普惠金融高级原则和互联网金融专项整治，大力发展规范可持续的农村电子商务平台以及相关金融服务。
五是完善农村金融机构的公司治理机制。由于农村金融机构比较分散，监管起来比较困难，信息的真实性存在疑问，必须健全农村金融机构的治理结构，增强其经营的透明度，有效的监管机制才能发挥作用。
推动农村数字金融发展
第一，重视数字普惠金融可能带来的数字鸿沟问题
农村金融的服务对象很多是弱势群体，由于受教育程度低、收入低、年龄大，他们对数字技术的理解能力低，对互联网金融的应用水平低，风险承受能力弱，需要金融部门加以特别关注。
金融“数字鸿沟”实质上是技术进步在给大多数人带来福利的同时，也可能使少数弱势群体利益受到一定影响。这在历史上屡见不鲜，也是自然规律使然。
要解决这一问题需要从供给侧推进金融机构改革，鼓励金融机构开发针对弱势群体的互联网金融产品和服务。同时注重普惠金融发展形式的多样化，线上线下相结合，传统金融与数字金融相结合，不搞千篇一律。
第二，加强基础监管制度建设，补齐监管短板
要针对数字金融风险传播速度快、范围广、隐蔽性强等特点，在流动性风险、信用风险、操作风险防范上，加快健全有效的基础监管制度，加强综合监管、协调监管、功能监管。同时加大监管技术创新力度，充分运用大数据技术丰富监管信息，完善监管手段、改善监管方式，努力提升数字金融监管有效性。
第三，防范打击披着数字普惠金融外衣的非法金融活动
数字技术是中性的，数字普惠也是中性的，先进技术在促进普惠金融，乃至整个金融业发展的同时，也有可能被不法分子利用。
地方政府和相关监管部门应采取断然措施，区分创新与犯罪，依照《刑法》和有关司法解释有效识别伪金融创新，打早打小打准，依法惩处非法金融活动。自律机构要规范数字普惠金融机构的信息披露，严厉打击虚假违法宣传，落实投资者适当性管理，强调“卖者有责”。
第四，积极探索综合性的消费者保护机制，建立多元的金融消费纠纷解决机制
动员社会各方力量共同普及数字普惠金融知识，提高公众金融素养，加强风险提示与教育，引导树立“买者自负”的投资理念，构建金融消费者教育的长效机制。
第五，加强大数据背景下的数据安全和个人隐私保护
当前，全球都面临技术发展迅速而数据保护不足的问题，个人隐私信息泄露重大案件频发。如何使数据主体获得尊重和安全感，推动数据市场有序发展，成为提升金融创新和服务能力的重大课题。要利用数字金融发展普惠金融，首要是能保障数据主体的保密权，以及获取、利用、支配其信息的权利，还有允许或者不允许他人获悉或者使用自己信息的权利。
(本文作者介绍：中国金融四十人论坛(CF40)是一家非官方、非营利性的专业智库，定位为“平台+实体”新型智库，专注于经济金融领域的政策研究。)
责任编辑：戴菁菁
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