周天勇：改革农村土地、激发农村活力、富裕农村农民

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 周天勇

　　中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议和说明中提出：在征求意见过程中，一些地方和部门建议，明确提出“十四五”经济增长速度目标，明确提出到2035年实现经济总量或人均收入翻一番目标。文件起草组经过认真研究和测算，认为从经济发展能力和条件看，我国经济有希望、有潜力保持长期平稳发展，到“十四五”末达到现行的高收入国家标准、到2035年实现经济总量或人均收入翻一番，是完全有可能的。以不变值计算，未来15年年均需要的增长速度为4.73%。

　　节选自《中国：理想经济增长》第200—204页。

　　在完成全面建设小康社会后，无论是从实现第一步现代化化战略着想，还是从支撑和稳定国民经济中高速增长速度看，就城镇居民而言，需要更多地提供公共服务，逐步地降低教育、医疗、居住、养老等成本。

　　然而，重点在于千方百计使8亿左右农村户籍居民进入小康社会后，再快速地提高他们的收入水平，使他们从无资产的劳动者，转变为有资产财富的居民。在满足他们工业时代消费的过程中，逐步实现拥有和享受良好庭院、舒适居住、耐用工业品、智能家电和汽车等财富和生活消费的阶层。农业经济社会中的居民，拥地建房，置地或租地种田牧畜养禽纺织，创造耕地殖畜、民宅园林、粮食棉布等农耕时代的财富。城市居民则自己建设住宅，除了居住消费外，还可出租他人居住，自己经营为商铺、开设餐饮客栈，也可建设作坊，进行加工制造，以房地为本，进行投资和创业，获得财产和创业收入。但是，无论是农村，还是城市中，土地和房产主要是作为生活和生产资料性的财富。在现代市场经济社会中，增加农村居民，包括中低收入城市居民的财富和收入，要放开城乡住宅的建设方式。由于要素市场交易的深化和范围扩大，市场经济中，城乡土地和住宅，特别是农村的各类土地和宅院，作为生活和生产资料财富的性质在淡化，而作为资产和资本的财富性质在强化。

　　在符合大的用地规划的前提下，农村居民可以将自己的一些使用财产权土地用来交易，获得交易性收入；可以出租自己使用财产权的耕地、草场、林地、鱼塘，建设扩大自己的住宅用以客栈，获得租金收入；可以以地为本抵押获得资金，异地进行其他类型的投资和创业；可以在自己的使用财产权宅院上加层和符合规划的土地上建设住宅，获得不动产销售或出租收入；可以在自己的使用财产权土地上建设小加工厂、加油站、客栈、农家乐等，获得经营收入；可以将自己的使用财产权土地折价入股于其他水电站、油田煤矿、交通枢纽、大型工厂、高铁高速、油气管道、发电厂等等，获得分红收入；可以在自己的使用财产权土地上，建设农业大棚、田间居屋、观光步道、植树造林、水渠水闸；可以将自己使用财产权的宅地上建设自己舒适、满意的庭院和别墅。只有这样，才能盘活农村的土地资产，增加农民的财富和财产性收入。

　　在城市中同样，住宅社区街巷中的居民，城中村或者城郊的居民，他们利用楼宇的底层，利用庭院的场地，购买城中的一些土地和房舍，开临街的门窗，破临街的院墙，投资创办餐馆、旅店、商铺、诊所、理发等服务业，建设服务于城市的加工厂和物流园。无论是农村居民，还是城市居民，他们以土地和房产为基础的创业和投资，自己积累了财富，获得了创业和投资收入；对于其他劳动者，获得了就业机会，增加了工资收入；对于政府，降低了失业率，减少了失业和低保支出，增加了有关税收；对于整个国民经济，“生产—收入—消费—生产”形成良性循环，财富增加，GDP稳定增长。

　　然而，从目前的体制看，中国是各个层级和大小规模建设项目管理最严格的国家。2019年世界银行发布的中国营商环境显示，中国在“办理施工许可证”领域排名落后，处在全球各经济体的第121位。比如在中国，企业修建一座仓库办理所有许可证和授权需要完成20项程序，而东亚太平洋地区平均为15项。中国居民住宅建设方式上有一种整齐划一的计划和行政管制倾向：即所有的住宅建设都需要得到用地批准，而住宅用地供应比例非常少；所有的住宅建设都要经过规划，甚至详细到庭院居室的设计；所有的住宅都希望通过房地产开发公司建设，而不希望和不允许居民自己建房，也不希望居民组织起来合作建房；所有旧村改造，庭院和民房都要拆除，由房地产开发公司建设几十层高的住宅楼；而城市中和城郊几乎所有的城中村都要拆除，建设成宽敞的大道、几十层高的建筑。农村居民在自己宅院翻修、居室加层、外墙粉刷、院中植树，甚至垒造畜圈禽舍，在农田、鱼塘、果园、林地、草场等建设温室大棚、看守屋、加工房、水渠水闸等等，都要经过审批，受到县（区）和街道及乡镇政府，发改、土地、建设、规划、环保、林业、城市园林、城管、农业、消防、水务、电力、供水等许多部门和机构的干预。填报材料、报送各个部门，每个环节等候审批、效率很低，时间很长，甚至拖延不办，被吃拿卡要。

　　这种计划经济和行政管制思维下的建设和行动，导致了中国社会和经济一系列的问题：首先，地方政府和房地产开发公司形成利益共同体，损害了城乡居民的利益。专门研究此问题学者（薛宝贵、何炼成，2019）的研究表明：（1）在农用地转变为非农用地或者农村建设用地转变为城市建设用地的过程中，存在着土地增值收益，而农村土地集体所有导致的土地产权主体的虚化使农民讨价还价的能力较弱，不能充分享有土地的增值收益。2009—2011 年间农民获得的农用地补偿费仅占农用地非农化总收益的13%左右，土地增值收益的大部分被地方政府占有。由于农村土地产权主体的虚化，地方政府在与农民阶层的博弈中处于优势，获取了大部分土地增值收益，并且地方政府通过收购农村土地垄断了城市土地供给一级市场。地方政府对城市土地供给一级市场的垄断，使其可以通过控制土地的供给来维持土地高价，进而获取高额土地出让金。

　　（2）房地产商获得暴利。由于房产市场处于卖方市场，房产企业可以把高价土地通过高房价转嫁给广大市民阶层。作为中性政策制定者的中央政府为了民生福祉会要求地方政府抑制房价，而由于地方政府与房产企业实现了利益融合，地方政府更容易实行资本偏向型政策，房产企业通过捐税俘获了地方政府，对中央政府抑制房价的土地、信贷、税收以及经适房等政策都进行了策略性化解，维持高房价。这使许多房地产商，从中获得了政府行政垄断和房地产开发的超额利润。

　　（3）高房价使地方政府与房产企业获益，而极大地侵蚀了城市住宅刚性需求者的利益，他们为了购房必须增加储蓄，减少消费。在房价收入比居高不下的情况下，为实现对住房的刚性需求，市民阶层会选择通过金融杠杆进行按揭购房，而这又会引入金融机构对市民福利的侵蚀，使市民阶层沦为房奴。可见，在与地方政府与房产企业的利益博弈中，农民阶层与市民阶层处于劣势，利益受损，而金融机构的加入进一步侵蚀了城市居民中刚性住宅需求者的福利。前面所述的中国对土地和房产交易、建设、使用等方面的政府垄断、计划调节和行政管制，对国民经济的健康运行、增长和发展，造成了严重的负面影响：严重压缩了城乡居民以房地为基础创业和投资的可能条件，湮灭了城乡经济的活力；严重影响了就业机会的扩大，甚至消灭了大量的工作岗位；拉大了城乡居民间，中低收入群体和高收入群体之间财富和收入的差距；在与不动产有关的交易、建设、经营领域，形成寻租和贪腐。使以地和房为基础的创业和投资受到了非常严重的抑制，城乡失去了应有的经济活力。各个部门都下达自己部门的工作要求和指标，过细到建个厕所及样式也需要报批的建设规划，列出和制定如多少距离之内和面积小于多少不能开餐馆类的规定，都来进行环保、卫生、绿化、维稳等检查和督导，都追责问责和进行“一票否决”，都强化自己的如城市规划、耕地指标、建设项目、各类资质、绿化面积、生育孩子等等的审批权，都干预广告牌尺寸颜色字体材质，都从城市向外撵流动和常住人口，都禁止小商小铺流动商贩，其实就是一种部门计划经济和行政管制体制的回归。如果各部门这种意识、规制和行动越来越强势，这种各部门的计划经济比过去大一统的计划经济还要禁锢和强势，地方、基层、企业和居民根本就无法创新、做事、创业、经营、就业了，国民经济的活力也就无从谈起。这不能不是国民经济增长速度下行一个非常重要的原因。

　　现在最为紧迫的是，在城乡，特别是农村不动产建设领域中，制定施工的负面清单。负面项目越少越好；法无禁止的，城乡居民都可以从事；准入事项，申报材料内容要明确告知，办结时间要限定，过期不告知的，视为同意；政府只管理用地规划、建筑安全、交易征税等，不得越位管得太多太细。农村经济的组织方式，可以有个体农户、独资公司、股份合作、有限责任公司、股份公司等多种形式。

　　集体经济不走过去生产大队的老路，一定是产权清晰、责权利分明、有创业经营能人、效率较高、监督到位、运转成本与组织规模适应的新型集体经济。各种所有制组织形式应当自愿选择、因地制宜、平等竞争、市场选择、优胜劣汰。集体经济需要有特殊的带头人人力资本，需要考虑体制成本，需要与每个村庄的生产力水平相适应，需要有适宜于集体生存和发展的交通地理和产业选择等条件。

　　而不应当以人们的意志和偏好来强行规定，农村合作社不能搞形式主义，不能搞假集体经济来加以应付。一些过去树立起来的传统集体经济典型，显露的低效率、高负债，村庄集体经济与外来工劳动分配之间的不平等，集体领导人替换时出问题等等，说明在目前中国农村这样一种文化生产力水平还较低的情况下，简单地选择集体经济，风险还是很大，也没有客观的推广性。从国民经济统计数据上看，在经济成份中，集体经济，无论是在城市，还是在乡村，无论是合作社，还是城市中的第二轻工业和商业，以及挂靠国企的大集体，有的已经消亡，有的比例已经很小。在培训、示范、村民自己选择领头人和经营者的前提下，适应中国农村居民文化生产力水平的提高，发展与市场经济接轨的新型集体经济，即逐步地发展土地入股、土地股份合作、土地投入有限责任公司、土地折股的股份有限公司方式，还可以形成土地资产委托代理经营公司等，实现农村土地要素的优化配置和农业的规模化和现代化。

　　从基础设施建设的经济性，人口及市场的聚集经济性，提供居民教育医疗公共服务的便利性等等看，村庄应当适度集中，小村子变成大村子，大村子逐步发展成为小集镇和小城镇；一些较大的建制镇，应当逐步地将它们发展成小城市。应当增加住宅用地的供应，在这些村庄、小集镇和小城镇，包括一些县城和小城市中，应当鼓励独立宅院、单独别墅、低多层楼房等建筑，而不鼓励几十层住宅高楼的建设。后一种各自狭小封闭居住方式，不利于街区商业的形成，不利于社区人际社会关系的融洽，不利于生育率的提高；也破坏了村庄、城镇和小城市的建筑景观，一个众多低层建筑的区域中，竖立着十几幢煞风景的几十层旗杆一样钻入云霄的高楼。在空旷和山川中，简直是一种空中现代香港与地面非洲村野的别扭。即是在日本、韩国、美国、欧洲这样一些发达国家和地区的农村、小镇和小城市中，也很少见这样的场景。

　　对旧城和城中村不应当采取大拆大建的方式，而应当选择旧城和城中村再造的规划和行动：保留传统和历史的建筑文化，保护历史建筑；在交通、安全、消防、排水、供水、电网、通信、供气、等方面加以改造，配以学校、派出所、社区医院及诊所、图书馆、体育、休息、社交等公共设施和场地；形成居民社区和小街小巷，鼓励商铺、餐饮、客栈、菜场等发展，既增加创业和就业机会，又方便居民的购物和生活。

　　当然，要严厉打击农村的吸毒、赌博和高利贷，减少一些土地和宅院放开交易后因此而形成的不当供给市场；严禁到农村收购囤积和炒买炒卖土地。应当通过土地为集体所有的优势，通过村子中不同规划用地收入相互间平衡分配，对土地地理位置、基础设施等因素形成的级差进行差别征税，将征地折迁补偿改革成市价征购和征缴所得增值等税收，农村土地宅院等向任何村外需求市场开放并严禁村内低价强权兼并等等方式，实现不动产收益较为公平的分配。

　　总之，通过城乡土地体制改革，以土地房屋等不动产为基础，释放创业就业活力，增加居民创业就业收入，扩大有支付能力的消费，消除生产过剩，延长工业化，是推动未来中国经济中高速增长的重要动力。

　　(本文作者介绍：东北财经大学国民经济工程实验室主任)