沈建光：再议破除四万亿恐惧症，救助政策不应被束缚手脚

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 沈建光（京东数科首席经济学家兼研究院院长）、张明明（京东数字科技研究院研究总监）、张晓晨（京东数字科技研究院研究员）

　　今年一季度新冠病毒影响之深超出预期，中国经济增速从6%左右的正增长迅速跌落至-6.8%。虽然当前国内疫情得到阶段性控制，但常态化防疫工作持续意味着国内经济活动短期内很难恢复到疫情之前，特别是航空、旅行、餐饮、娱乐等服务业消费负面冲击将持续较长时间。与此同时，海外疫情蔓延也加剧了外部需求萎靡的压力和产业链受阻的风险。

　　疫情之下，“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”成为重中之重。为做到“六保”，大规模的经济支持计划必不可少，然而，对待刺激政策，国内总有一些恐惧，认为这是“四万亿”卷土重来。当年为应对全球金融危机采取的经济刺激计划，近年来一直由于其广泛的后遗症，如房地产泡沫积聚、地方政府债务攀升、银行坏账风险加大以及部分行业产能过剩等饱受抨击。

　　近日社科院余永定教授发表《为当年的四万亿刺激计划正名，现在必须大胆实行扩张性财政政策》一文，笔者深以为意。实际上，早在2013年8月笔者便撰文《反思四万亿恐惧症》，谈及虽然反观“四万亿”经济刺激，确实后遗症较多，但“四万亿”的教训并不在于是否推出刺激政策，而在于执行过程中忽视了中国经济固有的结构性弊端，比如地方政府财政行为缺乏约束机制、金融体系缺乏自主权、国有企业的隐性担保机制等。

　　笔者一直认为，刺激不刺激需要根据宏观经济周期形势变化而定，坐视硬着陆而不采取政策是对“四万亿”矫枉过正的表现。实际上，当年逆周期调控政策的果断出手，才使得中国经济迅速恢复体能，也为金融危机后，中国抓住数字科技等多领域弯道超车的机会，增强全球竞争力，提升国际话语权奠定了基础。

　　后疫情时代，危机救助政策不应被“四万亿”恐惧束缚手脚，反而应该加大力度，如大幅提高赤字率至GDP的5%，增发3万亿抗疫特别国债，加大对地方的转移支付，加强对中低收入群体和中小企业的定点帮扶，降低企业税费、完善公积金制度，支持发放消费券、现金券，发力新基建，加大对5G、冷链物流、农村基础设施、教育、医疗投资等等，防范大规模失业和经济失速。

　　反思“四万亿”恐惧症

　　一直以来，“四万亿”经济刺激计划由于其广泛的后遗症而饱受批评。但是，在笔者看来，一个最基本的问题需要首先明确，即是“四万亿”逆周期宏观政策的逻辑错误，还是经济体系本身存在的缺陷或政策执行机制中存在某种弊端？显然，这二者本质不同，应对方式也大相径庭，一旦混淆不利于总结经验，反而容易矫枉过正。

　　不妨回顾“四万亿”推出之时的背景：

　　2008年下半年，受金融危机影响，中国出口急转直下，从年初的超过两位数增长迅速回落至负增长。而2009年一季度，出口转为两位数负增长，且工业生产大幅下滑，发电量零增长，大量中小出口企业关闭，沿海地区失业潮出现等等。

　　当时中国经济已经可以称之为硬着陆，危急之时，“四万亿”政策意在避免更多的失业与经济衰退，方向是正确的。“四万亿”的教训恐怕更多的是其后经济结构自身及决策的问题，更值得反思。笔者归纳，有如下几点：

　　第一，地方政府财政行为缺乏约束机制。包括资金方面，地方政府一旦获得支持，便有花钱欲望，所谓“不花白不花”的现象就反映了对资金运用缺乏约束机制的事实，所以号称“四万亿”的经济刺激最终超过10万亿。而项目方面，“以GDP论英雄”的政绩考核体系一贯存在，地方官员为追求一时的高GDP，可以不顾一切上项目，全然忽略了对项目的盈利性与风险性的考虑。

　　第二，金融体系缺乏自主权。当时银行承担了准财政功能是导致其后系统性金融风险加大的主要原因。例如，有报道称，2010年10.7万亿的地方政府负债中，有80%来自银行贷款。试问为何中国银行业在经济下滑阶段、缺少优质项目之时会取代大量财政功能，天量放贷？恐怕与当时政府给予的支持实体项目压力密切相关。

　　第三，国有企业的隐性担保机制。由于缺乏必要的市场退出机制以及存在隐形的政府担保，国有企业历来被视为优势企业，其项目被视为无风险项目，而也是银行忽视风险管理以及日后产能过剩企业能够大量存在的关键。实际上，当前大部分产能过剩企业都以国有企业为主，至今没有一例兼并重组案例，更无法谈及破产机制。

　　第四，产业政策存在不少弊端。当时的“四万亿”是配合十大产业的振兴计划以及大力发展七大战略新兴产业推出的。而现在来看，曾经支持力度较大的行业，如钢铁、造船、光伏这位列其中的产业由于进入过度，面临严重的产能过剩。

　　“四万亿”后，中国经济弯道超车

　　在笔者看来，“四万亿”刺激政策本身无可非议，执行过程中忽视了中国经济固有的结构性弊端是症结。更进一步，笔者在2017年9月文章《金融危机十周年的三点反思》中就金融危机是否削弱中国竞争力、应对危机的刺激政策是否值得等问题做过更为详细讨论。

　　根据笔者观察，正是得益于当时逆周期调控政策的果断出手，才让中国经济迅速恢复体能，其后中国更是抓住了金融危机后弯道超车的机会，获得多领域全球竞争力大大增强，国际话语权也有明显提升。

　　这主要体现在，虽然“四万亿”，中国在基建方面的投入相当巨大，相比于短期较低的收益，高铁、机场、物流等基建投资的长期红利如今正在逐步显现。中国对全球经济的贡献从危机前2006年的不足20%，上升到如今的近30%；中国出口份额占比从2006年的8.1%上升至2018年的12.7%，进出口在全球占比23.3%，中国成为全球产业链上最重要的一环。

　　与此同时，中国在全球范围内的相对高速增长，也带动同期收入水平的提升，激发了中国居民的消费潜力。从零售市场来看，2006年中国的市场份额仅有1万亿美元左右，是美国市场份额的四分之一，而当前中国的零售市场突破40万亿，接近美国市场份额。

　　数字经济、金融科技、移动支付等领域的发展更是全球领先，截止2019年初，全球15家最大的数字公司全部都来自美国和中国。应对此次新冠疫情，中国数字经济更是在强化社会公共安全保障、完善医疗救治体系、健全物资保障体系、助力社会生产有序恢复等领域发挥了突出作用。

　　如大数据分析支撑服务疫情态势研判、疫情防控部署以及对流动人员的疫情监测、精准施策；5G应用加快落地，5G+红外测温、5G+送货机器人、5G+清洁机器人等已活跃在疫情防控的各个场景；人工智能技术帮助医疗机构提高诊疗水平和效果，降低病毒传播风险。另外，新冠肺炎疫情改变了人们的思维方式和生活消费习惯，云办公、云课堂、云视频、云商贸、云签约、云医疗、云游戏等新消费需求将释放巨大潜力。

　　疫情下，宏观政策应进入危机应对模式

　　本次新冠疫情对中国经济的影响超过以往任何一次危机时刻。根据笔者《GDP-6.8%：经济回暖需跨过三道关卡》、《“六保”的关键是保需求》等文章中提到的观点，本次疫情至少会分阶段地从三个方面冲击中国经济。

　　第一重冲击是国内供给侧的冲击，即严格的疫情防控措施之下，中国经济短期内遭遇休克式下滑，如一季度GDP回落至-6.8%，创有季度GDP统计以来的新低。当然伴随着国内复工复产，国内供给侧的冲击会逐步缓释。

　　矛盾向第二重冲击转化，即需求侧的冲击。这其中既包括国内源于经济下行、收入下滑、企业与居民对经济前景不确定加大而导致的国内需求疲软，也体现在海外疫情蔓延阶段，新出口订单需求的明显下滑。

　　更加值得警惕的是第三重冲击，即产业链转移的冲击。金融危机以来，中国化危为机，深度融入全球价值链，占全球制造业附加值近30%。然而，疫情期间全球范围内出现了越来越多产业链转移的声音，欧美国家希望保证自身产业链完整性、以摆脱对他国尤其是中国市场的依赖，这也会加大中长期产业链转移的风险。

　　三重冲击之下，今明年中国经济增长面临较大挑战。在一季度GDP-6.8%的背景下，笔者预期二季度经济增速能够恢复正增长已实属不易，倘若没有大规模的经济支持政策保证下半年经济增速尽快恢复到接近疫情前6%左右的水平，全年经济增速达到2-3%的增长也将面临较大难度。

　　从这个角度来说，今年若要实现“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”的“六保”目标，还需尽快开启危机应对的政策模式，特别是财政政策需要加大力度，切莫被“四万亿”恐惧束缚手脚。

　　一是货币方面继续加大幅度降准、降息。疫情冲击下，国外主要央行集体量价宽松，令中国的货币政策空间进一步扩大。当前货币政策宽松力度不断加大，4月1年期LPR调降20BP，尽快推动实际融资成本的降低对未来企业恢复、经济反弹具有更加重要的意义。

　　二是大幅提高赤字率，扩大财政政策空间。危机之下，财政政策的作用比货币政策更为直接。当前应对危机，美国已经推出2万亿美元紧急经济救助计划，德国亦罕见地突破财政红线，推出7500亿欧元财政刺激计划。相对于欧美，中国政府债务率不高，3%的赤字率也并非红线，应允许财政赤字明显扩大至5%，以缓解财政收支困境，为后续刺激政策留足空间。

　　三是发行抗疫特别国债。非常时刻，建议特别国债发放规模可达到3万亿，优先用于公共消费或公共服务领域、设立专项基金帮扶受疫情影响较大的中小企业等。发行方式方面，当前有讨论认为国债发行可以通过央行扩表直接购买来实现，即财政货币化。在笔者看来，财政货币化未尝不可，但相比于发达经济体，当前中国的政策空间仍然充足，建议优先用足现有政策空间。

　　四是扩大“消费券”、“现金券”使用范围，尽快促进消费回补。早在3月初，笔者便发文《疫情之下，“消费券”如何为内地所用？》提倡大规模使用消费券。当前随着防控措施逐步解禁，“消费券”在全国多地广泛实践，客流明显回暖。此外，在失业率上升、居民现金流承压的情况下，借鉴国际经验，也可以考虑对中低收入群体发放“现金券”作为辅助。

　　五是新老基建并举，为有效扩大内需。新基建为“后疫情时代”中国经济破茧重生、求新谋变创造了积极条件。5G、人工智能、大数据、物联网等既是新兴产业、也是基础设施。依托新基建迅速发展的良好势头，数字技术得以广泛应用，这不仅有助于推动产业升级，扩大有效需求，保障民生托底，也是稳增长工作的重要抓手，为政府和企业提供了科学决策依据和精准施策手段。此外，继续大力弥补传统领域的不足，加快规划一批完善社会公共服务体系的基建项目，如城乡医疗基础设施、养老托幼基础设施等，加大在交通运输、冷链物流、生态环保、农业农村等方面的投资力度，补齐短板。

　　六是继续降低社保费率，降低公积金缴费。当前我国企业和居民社保负担仍然较重，进一步降低社保费率，在更长的时期内减轻企业和居民负担，这样不仅可以增加居民当期可支配收入、抬升居民消费意愿，企业经营状况改善也会带动其自身的消费性支出。

　　七是支持“刚需”群体住房需求，降低房地产对消费的拖累。2016年下半年提出“房住不炒”以来房地产调控逐步常态化，持续数年的棚改货币化也开始退潮，2019年建设计划近乎腰斩；近两年房价整体保持高位平稳。这导致，一方面有房一族财富效应缩水，对其消费造成了挤出，另一方面无房刚需一族因购房储蓄需求而减少消费。在“房住不炒”基调长期不变的情况下，应优先考虑解决无房刚需一族的问题，如加大保障房建设力度等方式，以释放部分消费潜力。

　　八是加大对外需敞口大企业的扶持。产业链受阻使得外需敞口较大的制造业行业遭遇较大生存压力，如纺织服装、电子信息、电气机械等，可考虑出台针对具体行业的支持政策，维持企业的存续能力和就业。同时，汽车消费遭遇疫情重创，未来可以降低汽车购买方面的限制，加大对汽车产业的支持力度。面对外部供给侧的影响，重点应当保障中国依赖度较强的大宗商品供应，建立充足的战略储备。

　　当然，新一轮经济刺激政策既要实现“六保”，又要避免结构性矛盾积聚，还需要与改革相结合，在制度环境、公平市场环境、改善政府治理、鼓励企业创新等方面做出努力，其中，释放要素尤其是农村土地市场改革、加快新型城镇化建设等方面的改革红利至关重要。同时，应对中长期的产业链转移风险，应采取更大范围内的放开外资和民营企业准入限制、采取竞争中立原则、扩大金融业对外开放，如近日落实取消QFII和RQFII境内证券投资额度管理要求便呈现更加开放的姿态，有助于吸引外资、赢得更多跨国企业的合作，为应对逆全球化争取更广泛的支持。

　　(本文作者介绍：经济学博士，现任京东数科副总裁、首席经济学家。)