沈建光：疫情之下“消费券”如何运用？

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 沈建光

消费作为中国经济增长的主引擎，疫情中受到冲击极大；不乏主张动用“消费券”声音。香港做法是否值得借鉴？“消费券”如何运用？

　　2月26日，香港特区政府宣布将向18岁或以上香港永久性居民发放1万港元，用以鼓励带动本地消费、缓解短期经济压力，引起中国各界的广泛关注。

　　近期中国新冠肺炎疫情防控工作已进入严防新增、消化存量的新阶段；与此同时，尽快推动复工复产、对冲前期疫情的经济影响迅速成为政府工作的重中之重，而消费作为中国经济增长的主引擎，在此次疫情中受到冲击极大，其能否提振，将成为短期内中国经济能否恢复、步入企稳轨道的决定因素。

　　在此背景下，国内关于如何促进消费回补、带动经济恢复讨论热烈，其中，不乏主张动用“消费券”政策的声音。当前香港的做法是否值得借鉴？“消费券”政策在中国应如何运用？

　　一、香港做法并非发放“消费券”

　　近期市场热议的“消费券”实质上是财政通过转移支付提振消费的一种形式，是一种需求管理政策，即以财政收入作为背书，向全民或特定群体发放特定形式（非现金且限定用途）的消费补贴，通过直接刺激提振当期消费。

　　但香港的做法并非如此。尽管实施细节尚未公布，但从目前公开信息来看，香港大概率将以现金补助的形式实现转移支付，最终形成居民拥有自主支配权利的个人收入；用途不受限制的情况下，考虑到香港的经济现实和居民实际经济压力（收入、房地产等），难以保证这些现金最终不会大量转化为私人储蓄或流入金融、房地产市场，最终对消费的直接带动作用可能大打折扣。

　　就中国的实际情况而言，当前需要的是更加直接有力、短期即能见效的刺激政策，而香港的做法可能使财政资金留在金融体系空转，不符合当前实体经济的需求。

　　此外，1万港币接近香港的月最低工资标准水平，官方估算惠及700万人共需财政支出约710亿元港币，对其财政收支的压力相对有限；而中国则不同，当前18岁以上人口约占14亿总人口的80%，而即便以月最低工资水平较低的省市为标准（如1500-1800元）向这部分人口发放现金，粗略估算需要高达1.7-2万亿人民币左右，即便不考虑中国日趋严峻的财政收支状况，如此大规模的全民撒钱也显然行不通。

　　二、“消费券”政策对内地更为可行

　　相较于香港做法，从作用机制和特点来看，发放“消费券”对内地而言更为可行。

　　“消费券”如同“导火索”。因为当期消费的提振，将扩大有效需求、促进生产端的回暖，进而保障和稳定就业、增加居民收入，从而为下一轮消费提供基础。从传导机制的特点来看，“消费券”政策经常应用于经济萧条、消费停滞之时，相对于传统需求管理政策，其目的更明确、作用更直接，这一点满足当前中国的实际需求。

　　当然，“消费券”政策也可能带来“副作用”，市场往往担心透支未来消费；但就中国内地而言，对这一点尚不必过于担心。原因在于，疫情冲击之下，中国当前消费需求的下降并非居民的主动选择，而是防控要求之下的无奈之举，疫情期间的大量消费需求实际上是被隐藏或压缩的；尽管大量服务消费需求（如餐饮、旅游、文娱等）可能就此沉没，但隐藏的部分实物消费需求却可以被重新激发和挖掘，如家电、汽车、服装等品类，可能一定程度上降低对居民未来消费的透支。

　　三、国内外“消费券”成功实践经验

　　事实上，国内外已有较多实践经验支持“消费券”政策的刺激效果。

　　1、美国“食物券”

　　早期的运用实例可追溯至大萧条时期的美国，其首创的“食物券”计划始于1939年5月，该计划共实施4年，受益人累计达到2000万人次，覆盖了美国近一半的县（郡），总计耗资2.62亿美元，最高峰时该计划同时资助400万人。

　　由于在帮助穷人、避免饥荒等方面曾取得良好效果，“食物券”计划在1961年5月重启；立法也逐渐提上日程，1964年时任美国总统约翰逊提请国会通过了对“食物券”计划的永久性立法。延续至今，美国农业部已将“食物券”计划发展成一项常规的贫穷救济制度，即“营养补充援助计划（SNAP）”；最新公开数据显示，SNAP目前向约4000万美国人提供免费食品，领取人约占美国总人口的12%。

　　2、中国“家电、汽车下乡”

　　次贷危机来临之时，中国中央政府为应对外部冲击，推出了大规模的“家电、汽车下乡”政策。当时多项配套政策均明确了补贴的产品范围和金额，虽并未直接采用发放“消费券”的形式，但这种以财政资金作为支持，直接针对特定人群、特定商品进行的补贴方式，实质上与发放“消费券”无异。

　　政策的补贴力度空前。官方统计的数据显示，从2007年开始实施“家电下乡”政策，截至2012年9月，中央和地方财政累计投入补贴资金765亿元，平均向每个农村家庭发放补贴近400元，实现销售额6597.6亿元；在“汽车下乡”政策实施的22个月（2009.3-2010.12）中，全国补贴下乡汽车、摩托车1791.47万辆，累计兑付资金265.67亿元。

　　效果也十分显著。受国际金融危机影响，2009年中国大宗家电出口同比下降7%；而家电下乡政策的实施带动家电行业销售产值从2009年6月开始由负转正，最终实现2009年全年增长3%；据统计，2009年全国“家电下乡”中标生产企业累计出货量近9000万台，全年销售额1500多亿元。截至2009年12月，商务部监测的千家重点零售企业家电销量同比增长18%，2009年全年汽车销量达到1364万辆，比2008年增长46%。

　　政策有效撬动了农村消费市场。在家电、汽车下乡政策的推动下，2009年农村消费增速自1987年以来首次快于城市，全年农村消费超4万亿元，同比增长约15.5%；而根据商务部数据，2011年家电下乡产品销售额占乡村社会消费品零售额的10%；政策实施期间，平均每户农村家庭购置了1台以上家电下乡产品。

　　3、杭州“消费券”

　　同样是次贷危机时期，中国部分省市则直接使用“消费券”政策鼓励居民消费。例如，杭州曾在2009年1月24日和3月17日两次向特定对象（主要为本市低保和困难家庭、企业退休职工、学生等）发放“消费券”，用于购买生活必需、家电、手机、旅游、文化、体育健身等产品。

　　杭州“消费券”被认为直接带动了当地社零增速的迅速反弹，根据杭州财政局对第一期“消费券”的统计，截至2月8日各指定商家共接收“消费券”4772.41万元，对商贸行业拉动效应为2.06倍，在家电、旅游等产品上则乘数效应更大，但并未剔除2008年12月开始的“家电下乡”政策的叠加效应。

　　此外，当时的成都曾向37.91万人每人发放100元“消费券”，公开资料显示其转化为真实消费的比率接近100%；台湾的“提振经济消费券”也有着相对较好的实践经验。

　　四、中国应如何运用“消费券”

　　综合上述分析，在笔者看来，疫情冲击之下，应当考虑将“消费券”作为中国经济刺激政策的选项之一。当然，也要对政策的实施方向、范围与细节进行合理设计，对其实际效果、可能造成的财政压力等副作用进行谨慎评估。具体而言，需要重点关注以下几个方面：

　　一是从中国经济基本面的实际情况出发，“消费券”政策应配合加快推动复工复产，否则实际效果必然受限。如前文所说，“消费券”本质上也是一种需求管理政策，而本次疫情与传统经济金融危机不同，严格的疫情防控措施之下，中国实际上面临的是需求和供给的双重冲击。而当前复工复产的实际情况仍然不乐观，根据工信部数据，截至2月26日全国中小企业复工率只有32.8%，而基于发电耗煤指标估算的工业企业实际复工率也不理想。考虑到这一点，当前供给侧的冲击恐怕更大，且仍将持续一段时间，这意味着单纯依靠“消费券”政策是不够的，提振需求之外，供给侧也应当跟上，保证产能的恢复和产品的供应同样重要。此外，如不顾供给侧的情况而发放“消费券”，理论上存在产生需求拉动型通胀的风险。

　　二是“消费券”政策的设计不应忽视对实施细节的考量。需要指出，“消费券”政策发挥作用的关键在于其能够真正被用于消费，而非其他用途。例如，1999年日本的“地域振兴券”就存在设计瑕疵，其被授权给日本各地方政府自行印制，有些地方印制得过于精美，造成民众争相收集而不拿去消费的现象，却变相增加了居民储蓄。香港当前的全民撒钱的政策也存在类似问题，最终结果是无法达到政策预订效果。

　　三是财政压力之下全面派发“消费券”不现实，关注特定地区、特定行业、特定人群。2019年以来，中国财政收支压力逐步凸显，疫情防控更是带来意外冲击，因而“消费券”的发放规模应考虑财政的承受能力，避免过度透支。例如，应考虑向重点地区（湖北等疫情严重地区）的特定人群（如中低收入与收入不稳定人群）倾斜；应分情况分阶段有针对性的鼓励重点产品消费，例如，疫情有效控制之前，防控措施使餐饮、旅游等很大程度上不存在消费条件，而生活必需品、家电、汽车和线上零售相关品类可能是较好的刺激点。

　　四是财政分担机制也有待明确。如前文所说，发放“消费券”将不得不靠财政承担，财政出资在中央和地方政府之间如何分配值得探讨。当前减税、基建、债务等问题已经对地方政府财政带来较大约束，土地市场因为疫情因素成交下降也一定程度上压缩了地方政府收入。在地方财政面临较大压力的情况下，最终可能不得不由中央财政承担部分“消费券”的补贴。压力之下，中央财政对地方财政的困难要有准备和安排。

　　文章原发于FT中文网

　　(本文作者介绍：经济学博士，现任京东数科副总裁、首席经济学家。)