张瑜：地产如何带着镣铐跳舞？

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 张瑜

　　受疫情影响，今年财政压力加大，稳增长诉求提升，但基建独木难支，地产政策必然要边际放松。地产与基建成为为数不多的直接抓手。从宏观调控者角度思考，地产什么样的状况是最佳的？房价稳定，销售和投资可以回升。什么状况是最被动的？房价暴涨，但销售和投资还没有起来。

　　那么为了努力去接近最佳政策结果，地产供给端（地产开发商）一定不可以大比例破产（当前库存偏低，住宅广义库存仅12个月，远低于2014年的24个月），否则未来疫情后的需求侧松动只会带来更加剧烈的供不应求，从而造成即便是很轻微的政策松动也会带来房价上涨的尴尬局面。

　　因而，对于地产政策，我们整体的判断有两点。一是对于供给端，会通过多种方式对地产开发商予以政策倾斜，帮助其度过难关。二是对于需求侧，通过因城施策的方式适度放松，促进地产销售。但无论是供给侧、还是需求侧，放松的方式要么是隐性的，要么是“一城一策”的方式，短期内很难出现全国范围内，自上而下的放松政策，仍需有房住不炒的预期管理（压住房价预期），所以房住不炒与地产政策的边际松动是大概率共存的，不矛盾。

　　因而，一方面我们需保持对当前各地出台的放松政策的跟踪（近期多个城市、个别银行已经出台相关政策，以促进房地产市场健康稳定发展）。另一方面，也是更为重要的，是梳理出，地方政府、金融机构在现有政策约束下，可以自行调整的空间。

　　我们的梳理共涉及地产供需相关约束十五类，每一类结合政策约束现状、“房住不炒”预期管理等因素将其划分为较为容易调整，有一定调整可能，较难调整三类；此外，部分约束的调整空间做了定量的测算，以使我们的分析更加清晰简明。其中需求侧相关的有九点：分别是首付比例与限贷、房贷利率、住房按揭贷款的额度管控、月供收入比、限售政策、限购与人才新政及落户放开、交易环节税费、住房公积金、财政补贴。供给侧相关的有六点：分别是融资支持、拿地相关支出、预售证发放、预售资金监管、商住比例调整、限价政策。

　　在部委层面乃至更高层面不出台新的政策的前提下，各类政策的灵活调整空间见如下分析。我们判断，短期内，供给端六大约束中，四大约束较为容易调整（融资支持、拿地相关支出、限售证发放、预售资金监管），两大约束有一定调整可能（调整商住比例、放开限价政策）。需求侧九大约束中，两大约束较难调整（基本没有调整空间，分别是月供收入比与交易环节税负）、两大约束有一定调整可能（分别是首付比例与限贷、房贷利率）、五大约束较为容易调整（住房按揭贷款额度管控、限购、限售、住房公积金的使用、政府补贴）。

　　具体细节及部分定量的测算，参见如下：

　　在需求侧：

　　第一，首付比例与限贷，各地有一定调整可能，调整空间主要为非限购城市将首付比例30%降为20%。央行的要求是，在非限购城市，首套房最低首付比例可以调整至20%。二套房最低首付比例为30%。可以对第三套房发放贷款。在限购城市，首套房最低首付比例可以调整至30%，二套房最低首付比例为50%，暂停发放居民家庭购买第三套及以上住房贷款。此外，对拥有首套房且已经结清相应购房贷款的家庭，再次申请贷款购买普通商品住房，银行业金融机构执行首套房贷款政策。部分实行更加严格的限贷政策的城市或者银行机构，可以将最低首付比例调整至央行规定的这一最低要求。目前，据新闻报道，浙商银行可能在非限购地区下调首套房首付比例要求（从30%降为20%，非限购城市目前各家银行执行的首套房首付比例基本30%左右）。

　　第二，新增房贷利率，各地有一定调整可能，调整空间在40个基点以上（不考虑5年期LPR下行）。央行规定了（新增房贷）全国首套及第二套个人住房贷款利率的下限（首套房贷款利率不低于5年期LPR；二套房贷款利率不低于5年期LPR+60个基点）。根据融360对全国35个重点城市房贷利率的监测数据，2020年1月，全国首套房贷款平均利率为5.51%，高于5年期LPR（1月为4.8%）71个基点，二套房贷款平均利率为5.82%，高于5年期LPR102个基点。按照央行规定，目前各地房贷利率至少还有40个基点以上的下行空间。

　　第三，住房按揭贷款的额度管控，较为容易调整，调整空间为：2020年新增个人住房贷款高于2019年新增额0.6万亿以上，拉动商品房销售额增速6%左右。如果监管层以隐性的方式指导各地适度扩大对居民住房贷款的发放，2020年新增住房贷款可以达5.05万亿左右，比2019年的4.4万亿，高出0.6万亿左右。若一半用于新房销售，可以拉动商品房销售额增速6%左右。

　　第四，限购、人才新政、落户放开，较为容易调整，调整空间为非热点城市放开限购，热点城市通过人才新政与落户放开的方式放开限购。目前全国至少有48个城市有限购政策，集中在长三角、珠三角、京津冀。住建部划定了16个城市作为热点城市，严控房价，这16个城市可能很难放开限购政策。其他30多个城市有放松限购的可能。人才新政与落户放开给一、二线城市打开了限购的突破口。部分热点城市如苏州、无锡、合肥、济南、厦门等，城区人口在500万以下，可以通过放开落户限制的方式适度达到放开限购的目的。

　　第五，月供收入比，较难调整，基本没有调整空间。原银监会2004年规定的“借款人住房贷款的月房产支出与收入比控制在50%以下（含50%）”，至今未做更改，各地调整空间有限。

　　第六，限售政策，较为容易调整，调整空间为放开限售。限售政策起于2017年，厦门率先出台，随后各地纷纷响应。出台限售政策的城市远远多于出台限购政策的城市，且完全由各地政府自行把握。可能会有多个城市陆续放开限售。

　　第七，交易环节税费，较难调整，基本没有调整空间。交易环节至少涉及增值税、契税、个人所得税等，各地对此基本没有任何调整空间。

　　第八，住房公积金的使用，较为容易调整，调整空间为增加贷款额度、降低住房公积金首付比例，是否允许住房公积金用于二套房贷款。各地（地级市及以上）对住房公积金政策可以调整的空间较大，可以自行决定首付比例、贷款额度、是否可以用于二套房贷款等。目前住建部的硬性规定较松（首套房首付不低于20%，二套房已结清首套房贷款首付不低于20%。二套房未结清首套房贷款首付不低于40%。月供收入比可以在50%-60%，最长贷款期限可以达30年），各地可以调整的空间较大。

　　第九，政府补贴，较为容易调整，调整空间为各地根据自己财政状况，决定补贴力度。由于我国实行一级政府一级预算，各地可以自行根据财政状况对购房者予以财政补贴。

　　在供给侧：

　　第一，融资支持，较为容易调整，调整空间为：2020年新增地产信贷额度高于2019年1万亿以上，带动地产投资增长8.6%。地产商可以获得的融资渠道较多（银行信贷，公司债、企业债等信用债，股票融资，信托、委托贷款等）。2016年以来监管收紧的背景下，各类融资政策管控都偏严。自上而下不作调整的情况下，可能会首先选择在信贷端做适当放松（便于管控）。我们参考历年地产三项贷款（房产开发贷、土地开发贷、保障性住房开发贷）占每年新增贷款的比例，假设2020年信贷端做适当放松，地产新增贷款有望达2.5万亿，比2019年高出1万亿以上。带动房地产商开发资金来源增长6.4%，地产投资增长8.6%。

　　第二，拿地相关支出，较为容易调整，调整空间为将竞买保证金支付比例、土地出让金支付首付比例、余款缴纳期限降至国家规定的最低要求，有望节约今年的地产开发商资金4000亿元以上（延至明年交）。原国土部对竞买保证金支付比例（不低于20%）、土地出让金首付比例（不低于50%）、余款缴纳期限（1年内）都做了明确规定。各地难以突破这一规定。但由于在2016年以来严控地产背景下，各地在拿地端纷纷收紧（比如苏州要求竞买保证金由现行的20%提高到30%或以上，首付款由现行的50%提高到60%或以上，同时，缩短土地出让金付款期限，全额土地出让金支付期限调整为3个月内。）这些拿地政策收紧的城市，有边际放松的空间。假设拿地相关政策的调整使得地产开发商首付比例降低10%（比如从60%降低到50%，余款1年内缴纳）。则今年可以节约地产开发商资金4000亿元以上（2019年土地购置费4.16万亿）。

　　第三，预售证发放，较为容易调整，调整空间为取消形象进度要求。预售环节涉及的要求较多，国家对投入资金有一定要求（不低于总投资的25%），对形象进度未制定统一要求，各地在形象进度要求上可以有较大的灵活调整空间。比如最近江苏无锡、福建福州、河南省基本取消了形象进度要求。通过尽快发放预售证的方式，便于房企尽快通过销售获得现金流。

　　第四，预售资金监管，较为容易调整，调整空间为小幅放开监管要求，尽快将预售资金拨给地产商。正常情况下，预售资金由专门账户予以管理，随着地产投资进度的推进，逐步划拨给房地产商。但具体执行层面由各地政府自行把控。比如最近，河南驻马店市，将预售资金中不可预见费用由原来的20%降低到10%（原来必须留20%作为不可预见费用在监管账户中），将划拨节奏从原来的六节点改为十节点，加快资金流转效率。

　　第五，调整商住比例，有一定调整可能，调整空间为小幅降低商住比例（增大住宅用地面积）。对于地产开发商而言，获得土地的同时也相应确定了土地的用途，包括商用建筑面积、住宅类建筑面积等。但这一约束并非不可突破。各地有一定权限调整土地的用途，如调整商住比例。事实上，更早的时候，多地为化解商业办公房地产库存问题，通过允许申请调整商住比例的方式予以实现。比如，2016年福建省发布的文件《关于加快化解商业办公房地产库存的通知》，“各市、县（区）要着力打通商业办公库存转换通道，在符合本级土地利用总体规划和城乡规划的前提下，根据市场需求，支持房地产开发企业将商业办公房地产项目整体或部分转型。”此次疫情冲击下，部分商用地产销售困难的城市，也可能通过调整商住比例的方式帮助地产商回笼资金。

　　第六，调整限价政策，有一定调整可能，调整空间为小幅放开拿地端的限价政策（商品房销售端可能很难）。限价政策（限房价或者限地价）基本由各地政府自行决定。2016年以来，为控制房价涨幅，多地出台了限价政策。考虑到房价过快上涨是决策层较为担忧的问题，各地大幅放开限价政策的可能性不大。但针对此前的限价政策，做适当的微调，适度对房企进行呵护，可能会在地方政府的考虑范畴之内。比如苏州，此前（2016年8月）规定，“土地出让成交价超过市场指导价（不含市场指导价）的，工程结构封顶后方可申请预售许可”，最近（2020年2月19日），苏州对限价政策予以微调，不再大幅打压地价，“超过市场指导价的，不统一要求项目工程结构封顶后申请预售许可”，有望借此一定程度上提高房企拿地积极性。

　　报告正文

　　一

　　需求侧的约束有哪些？哪些可以灵活调整？

　　（一）首付比例与限贷

　　当前对于限购城市与非限购城市（限购城市名单大体可参考第四小节），执行的最低首付比例要求并不一样。对于限购城市，首套房贷款最低首付比例为30%，二套房最低首付比例为50%，暂停发放第三套及以上住房贷款。对于非限购城市，首套房贷款最低比例为25%的基础上可向下浮动5个百分点，二套房最低首付比例为30%，可以发放第三套及以上住房贷款。此外，央行对二套房认定标准也有要求，“对拥有1套住房并已结清相应购房贷款的家庭，为改善居住条件再次申请贷款购买普通商品住房，银行业金融机构执行首套房贷款政策。”因而，当前若银行机构对非限购城市首套房最低比例执行20%的标准，对二套房只认贷不认房（当地有更严要求例外），也属规定之内。

　　最近，浙商银行首付比例有所调整。“浙商银行近日下发调整个人贷款通知，对非‘限购’城市，各分支机构可根据当地‘限购’‘限贷’和监管政策情况，将非‘限购’城市居民家庭购买首套个人住房的首付贷款比例从原来的三成（30%）调降至二成（20%）”（来自每日经济新闻报道）。

　　主要参考文件如下：

　　1、根据中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于完善差别化住房信贷政策有关问题的通知（银发〔2010〕275号），“对贷款购买商品住房，首付款比例调整到30%及以上；对贷款购买第二套住房的家庭，严格执行首付款比例不低于50%、贷款利率不低于基准利率1.1倍的规定。各商业银行暂停发放居民家庭购买第三套及以上住房贷款；对不能提供一年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购房贷款。”

　　2、根据中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于进一步做好住房金融服务工作的通知（银发〔2014〕287号），“对于贷款购买首套普通自住房的家庭，贷款最低首付款比例为30%，贷款利率下限为贷款基准利率的0.7倍，具体由银行业金融机构根据风险情况自主确定。对拥有1套住房并已结清相应购房贷款的家庭，为改善居住条件再次申请贷款购买普通商品住房，银行业金融机构执行首套房贷款政策。在已取消或未实施‘限购’措施的城市，对拥有两套及以上住房并已结清相应购房贷款的家庭，又申请贷款购买住房，银行业金融机构应根据借款人偿付能力、信用状况等因素审慎把握并具体确定首付款比例和贷款利率水平。”

　　3、根据人民银行、银监会关于进一步完善差别化住房信贷政策有关问题的通知（银发〔2015〕305号），“在不实施‘限购’措施的城市，对居民家庭首次购买普通住房的商业性个人住房贷款，最低首付款比例调整为不低于25%。”

　　4、根据中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于调整个人住房贷款政策有关问题的通知（银发[2016]26号），“在不实施‘限购’措施的城市，居民家庭首次购买普通住房的商业性个人住房贷款，原则上最低首付款比例为25%，各地可向下浮动5个百分点；对拥有1套住房且相应购房贷款未结清的居民家庭，为改善居住条件再次申请商业性个人住房贷款购买普通住房，最低首付款比例调整为不低于30%。”

　　在央行规定的最低首付比例的基础上，部分城市出于调控的需求，会进一步予以限贷。这一历史大概可以追溯到2013年，彼时国务院办公厅出台《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》，“对房价上涨过快的城市，人民银行当地分支机构可根据城市人民政府新建商品住房价格控制目标和政策要求，进一步提高第二套住房贷款的首付款比例和贷款利率。”此后，每一次需要从严调控地产时，房价上涨过快的城市会实施更加严厉的限贷措施。

　　比如北京，根据2017年发的文件，《关于完善商品住房销售和差别化信贷政策的通知》，“首付款比例不低于35%，购买非普通自住房的首付款比例不低于40%；居民家庭名下在本市已拥有1套住房，以及在本市无住房但有商业性住房贷款记录或公积金住房贷款记录的，购买普通自住房的首付款比例不低于60%，购买非普通自住房的首付款比例不低于80%。”这部分实施更加严格的限贷政策的城市，理论上，可以将最低首付比例调整至央行规定的要求。

　　（二）房贷利率

　　对于新增住房贷款利率，央行规定定价方式及下限，各地有一定灵活调整空间。根据央行《关于新发放商业性个人住房贷款利率调整的公告》（公告〔2019〕第16号），有三点值得关注。第一，央行规定了个人住房贷款利率形成机制。“自2019年10月8日起，新发放商业性个人住房贷款利率以最近一个月相应期限的贷款市场报价利率为定价基准加点形成。”第二，央行规定了首套及第二套个人住房贷款利率的下限。“首套商业性个人住房贷款利率不得低于相应期限贷款市场报价利率，二套商业性个人住房贷款利率不得低于相应期限贷款市场报价利率加60个基点。”第三，各地有一定灵活调整空间。“人民银行省一级分支机构应按照‘因城施策’原则，指导各省级市场利率定价自律机制，在国家统一的信贷政策基础上，根据当地房地产市场形势变化，确定辖区内首套和二套商业性个人住房贷款利率加点下限。”

　　根据融360对全国35个重点城市房贷利率的监测数据，2020年1月，全国首套房贷款平均利率为5.51%，高于5年期LPR（1月为4.8%）71个基点，二套房贷款平均利率为5.82%，高于5年期LPR102个基点。按照央行规定，目前各地新增房贷利率至少还有40个基点以上的下行空间。

　　（三）住房按揭贷款的额度管控

　　对于个人住房按揭贷款的额度管控，尚无明文作出具体规定。历史数据来看，每年新增住房贷款与金融机构各项新增贷款的比值波动较大，2008年、2012年在0%附近，2016年高达39%（政策往往滞后于这一比值的变化，当新增住房贷款增加较多时，会收紧，反之，有所放松）。2017-2019年，这一比值也在24%-29%的区间内波动。如果监管层以隐性的方式指导各地适度扩大对居民住房贷款的发放，可以灵活调整的空间也较为可观。

　　我们简单测算这一灵活调整空间，适度提高个人住房贷款的额度发放，可以拉动商品房销售额增速6%左右。

　　第一，2020年新增住房贷款可以灵活增加至多少？2019年各项贷款余额同比增速在12.34%，低于2018年增速13.46%一个百分点左右。考虑到信贷增速往往与经济增速保持同步。假设2020年各项贷款余额同比增速降至11%左右。则2020年各项贷款新增16.8万亿，与2019年的新增额度基本持平。假设新增贷款中，30%用于发放个人住房贷款（接近2017年的个人住房贷款发放比例，远低于2016年），则2020年新增住房贷款5.05万亿，比2019年的4.4万亿，高出0.6万亿左右。

　　第二，2020年新增住房贷款的增加，可以贡献多少销售增速？2020年比2019年增加的0.6万亿个人住房贷款，假设一半用于新房，一半用于二手房。只考虑新房部分，按30%的首付比例，可以带动1万亿的新房销售额，2019年商品房销售额为16万亿。则灵活增加个人住房贷款发放，可以带动商品房销售额增速6%左右。

　　（四）限购、人才新政、落户放开

　　限购政策各地自行出台。目前出台限购措施的城市较多，但16个城市被住建部划为热点城市（北京、上海、广州、深圳、厦门、合肥、南京、苏州、无锡、杭州、天津、福州、武汉、郑州、济南、成都），要求从严调控。短期内，这16个城市放松限购的可能性较小，其他实施限购措施的城市（初步统计，全国不含海南大概有48个城市实施不同程度的限购措施，集中在长三角、珠三角、京津冀三大区域）更有可能先行松动限购措施。

　　此外，人才新政与落户放开，实际上对限购政策，尤其是重点城市的限购有所松动。比如广州黄埔区，“在黄埔区连续工作半年以上的各类人才，可不受户籍限制，在黄埔区范围内购买 1 套商品住房”。此前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策”。部分热点城市城区人口在500万以下（如苏州、无锡、合肥、济南、厦门等），有望放宽落户条件，扩大购买需求。

　　（五）月供收入比

　　根据原银监会的文件，中国银行业监督管理委员会关于印发《商业银行房地产贷款风险管理指引》的通知（银监发[2004]57号），“商业银行应着重考核借款人还款能力。应将借款人住房贷款的月房产支出与收入比控制在50%以下（含50%），月所有债务支出与收入比控制在55%以下（含55%）。”尽管这份文件在2004年出台，但根据银监会发布《中国银监会关于规范性文件清理结果的公告》（中国银行业监督管理委员会2018年第1号公告），此文件继续生效。各银行机构，依然受此限制，需控制借款人的月供收入比。（注：这里仅指商业贷的月供收入比，住房公积金贷款的月供收入比可以达到50%-60%）。

　　（六）限售政策

　　限售政策的放松与收紧基本取决于各地政府，各地可灵活调整。限售政策出现在历史舞台的时间较晚，起于2016年以来这一轮地产调控。2017年3月24日，厦门率先出台“限售”政策，“新购住房需取得产权证后满2年方可上市交易”，随后响应城市较多，对新购住房上市交易的限售周期规定在2-5年左右。

　　（七）交易环节税费

　　房地产交易环节涉及税费较多，以往曾经是地产调控的主要手段之一。对于销售方而言，主要缴纳增值税（原来是营业税）、土地增值税、个人所得税以及印花税。对于购买方而言，主要缴纳契税与印花税。

　　地方政府对于交易环节税费的灵活调整空间基本没有。根据《税收征收管理法》，“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”（注：部分税种法律规定，可在企业特别困难的情况下由县级以上税务机关批准予以减免，如城镇土地使用税、房产税）。

　　（八）住房公积金的使用

　　住房公积金的使用，既受到有关部委制定的政策的约束，也受各地住房公积金管理委员会制定的政策的限制。根据《住房公积金管理条例》，住房公积金政策的拟定，一方面“国务院建设行政主管部门会同国务院财政部门、中国人民银行拟定住房公积金政策，并监督执行。”，但另一方面，“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟），应当设立住房公积金管理委员会，作为住房公积金管理的决策机构。”各设区市成立的住房公积金管理委员会可以行使的职责较多：“第一，依据有关法律、法规和政策，制定和调整住房公积金的具体管理措施，并监督实施；第二，拟订住房公积金的具体缴存比例；第三，确定住房公积金的最高贷款额度；第四，审批住房公积金归集、使用计划”。

　　历史来看，地产调控的收紧与放松阶段，住房公积金政策的调整会较为频繁。简单梳理如下：

　　1、2010年地产调控收紧阶段：住建部、财政部、央行、银监会等四部委联合发布《关于规范住房公积金个人住房贷款政策有关问题的通知》，“使用住房公积金个人住房贷款购买首套普通自住房，套型建筑面积在90平方米（含）以下的，贷款首付款比例不得低于20%；套型建筑面积在90平方米以上的，贷款首付款比例不得低于30%。第二套住房公积金个人住房贷款的发放对象，仅限于现有人均住房建筑面积低于当地平均水平的缴存职工家庭，且贷款用途仅限于购买改善居住条件的普通自住房。第二套住房公积金个人住房贷款首付款比例不得低于50%，贷款利率不得低于同期首套住房公积金个人住房贷款利率的1.1倍。停止向购买第三套及以上住房的缴存职工家庭发放住房公积金个人住房贷款。”

　　2、2011年地产调控边际放松阶段：南京市公积金管理中心宣布从24日起，南京个人住房公积金最高可贷款额度由现在的20万元恢复至30万元。恢复二次申贷。

　　3、2015年地产调控边际放松阶段，三次调整住房公积金政策。

　　第一次，3月30日，中国人民银行、住房城乡建设部、中国银行业监督管理委员会发布《关于个人住房贷款政策有关问题的通知》，“对拥有1套住房且相应购房贷款未结清的居民家庭，为改善居住条件再次申请商业性个人住房贷款购买普通自住房，最低首付款比例调整为不低于40%，对拥有1套住房并已结清相应购房贷款的缴存职工家庭，为改善居住条件再次申请住房公积金委托贷款购买普通自住房，最低首付款比例为30%。”

　　第二次， 8月27日，住房城乡建设部、财政部、中国人民银行发布《关于调整住房公积金个人住房贷款购房最低首付款比例的通知》，“对拥有1套住房并已结清相应购房贷款的居民家庭，为改善居住条件再次申请住房公积金委托贷款购买住房的，最低首付款比例由30%降低至20%。北京、上海、广州、深圳可在国家统一政策基础上，结合本地实际，自主决定申请住房公积金委托贷款购买第二套住房的最低首付款比例。”

　　第三次，10月8日，住房城乡建设部、财政部、中国人民银行发布《关于切实提高住房公积金使用效率的通知》，“2015年8月末住房公积金资金运用率低于85%的设区城市，要综合考虑当地房价水平、贷款需求和借款人还款能力，提高住房公积金个人住房贷款实际额度。在保证借款人基本生活费用的前提下，月还款额与月收入比上限控制在50%-60%。贷款偿还期限可延至借款人法定退休年龄后5年，最长贷款期限为30年。”

　　本轮地产调控边际放松阶段，预计仍会见到较为频繁的公积金政策的变动。但在因城施策的背景下，可能更多是各地自行调整住房公积金相关政策。且目前住建部的硬性规定较松：首套房首付不低于20%，二套房已结清首套房贷款的首付不低于20%。二套房未结清首套房贷款的首付不低于40%。月供收入比可以在50%-60%，最长贷款期限可以达30年。各地可以调整的空间较大。

　　比如河南省驻马店市最新要求，“发挥住房公积金支持作用。一是调整住房公积金贷款额度。要适时适度提高住房公积金贷款额度，将各县缴存职工的住房公积金最高贷款额度，由45万元提高到50万元。市住房公积金管理委员会要根据房价实际，不断提高个人住房公积金贷款的最高额度。二是调整住房公积金贷款首付比例。将缴存职工首套房贷款最低首付比例由30%下调为20%，二套房贷款首付比例仍执行30%不变。”

　　比如广西南宁，2017年时暂停向购买第二套及以上住房或申请第二次及以上住房公积金贷款的职工个人及家庭发放住房公积金贷款。最近，政策有所调整，“职工个人及家庭只拥有一套住房，且该住房建筑面积在120平方米（含）以内的，允许其在购买建筑面积为144平方米（含）以内的第二套住房时申请使用住房公积金贷款。”允许其用公积金贷款买第二套房。

　　（九）财政补贴

　　各级财政可以自行决定对购房者予以财政补贴，但补贴力度可能相对有限。

　　比如河南驻马店市最新要求，“对在市中心城区、各县城区购买首套居住房屋的给予补助，补助对象和标准分别为：各类人才补助标准200元/㎡、大中专以上毕业生补助标准150元/㎡、农民工补助标准100元/㎡”。四川宜宾对农民工在20个中心镇购买新建商品房的，一次性给予每平方米200元购房补贴；对获得高级职称的农民工，在中心城区、县城购买新建商品房的，一次性给予每平方米300元、最高3万元的购房补贴，所需资金均由各县（区）财政承担。安徽马鞍山延续原有的补贴政策至2021年2月28日，“对个人在马鞍山市区购买90平方米及以下普通住房，且该住房属于家庭唯一住房的，给予相当于房价1%的补贴。”

　　此外，还有部分城市对缴纳的税费予以补贴，比如湖南衡阳最新要求，“对购买新建商品房（含住宅和非住宅，非住宅不含车位、车库、杂物间）和存量住房，签订网签协议并缴纳契税，所缴契税税率为1%的，由市财政按所交契税对购房人予以全额补贴；所缴契税税率为1.5%的，由市财政按所交契税的2/3对购房人予以补贴；所缴契税税率为2%以上（含2%）的，由市财政按所交契税的50%对购房人予以补贴。”

　　二

　　供给侧的约束有哪些？哪些可以灵活调整？

　　（一）融资支持

　　地产企业可以从多个渠道获得融资：债券（企业债、公司债、中期票据、短融、定向工具等）、股票（IPO、再融资、可转债）、银行贷款、美元债、其他（银行理财、信托、私募资管、委托贷款）。这些渠道基本都受到较为严格的监管，地方可以灵活调整的空间较小，相对而言，各地可能在银行贷款方面可以适当加大对房企的支持（保持合理增长、适当展期等）。（参见附录，地产融资政策的梳理）。

　　比如，无锡，根据其最近发布的文件，“引导在锡银行机构保持房地产和建筑施工企业信贷合理适度增长”。比如，河南，2月21日，河南省住建厅7部门发布文件《关于应对新冠肺炎疫情影响防范和化解房地产市场风险的若干意见》，明确，“引导在河南商业银行和非银行金融机构保持房地产企业信贷合理适度增长；对符合按揭条件的购房人应做到应贷尽贷；对房地产开发贷适当展期”。

　　我们参考历年地产三项贷款（房产开发贷、土地开发贷、保障性住房开发贷）占每年新增贷款的比例，假设2020年信贷端做适当放松，地产新增贷款有望达2.5万亿，比2019年高出1万亿以上。带动房地产商开发资金来源增长6.4%，地产投资增长8.6%（若这部分新增贷款全部用于地产投资）。

　　（二）拿地相关支出

　　拿地环节涉及竞买保证金的缴纳比例、土地出让金成交价款、土地出让金缴纳的首付款、余款缴纳期限、拿地后限期予以开发等规定。从目前的法律法规来看，规定的较为详细，各地可以调整的空间取决于此前收紧的幅度。

　　根据国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知（国土资发[2010]34号），“土地出让最低价不得低于出让地块所在地级别基准地价的70%，竞买保证金不得低于出让最低价的20%。土地出让成交后，必须在10个工作日内签订出让合同，合同签订后1个月内必须缴纳出让价款50%的首付款，余款要按合同约定及时缴纳，最迟付款时间不得超过一年。出让合同必须明确约定土地面积、用途、容积率、建筑密度、套型面积及比例、定金、交地时间及方式、价款缴纳时间及方式、开竣工时间及具体认定标准、违约责任处理。”

　　根据《中华人民共和国城市房地产管理法》，“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”

　　疫情期间，不少地方出台政策在土地出让环节予以边际放松。如杭州、上海、重庆、江西南昌、陕西西安、天津、浙江嘉兴、广州南沙区、江苏南京、河南省等，但涉及内容主要是两点。一是考虑到疫情期间，政府管控措施较严，适当调整土地交易和履约监管要求（如签订合同、出让金缴纳、开工、竣工等）。一旦疫情解除，原有履约要求要继续实行。二是对土地出让竞买保证金的缴纳比例、土地出让金首付款的缴纳比例予以适当下调，但没有突破国土资发[2010]34号所规定的下限。（比如竞买保证金不得低于出让最低价的20%，合同签订后1个月内必须缴纳出让价款50%的首付款）。

　　假设拿地相关政策的调整使得土地开发商首付比例降低10%（比如从60%降低到50%，余款1年内缴纳）。则今年可以节约地产开发商资金4000亿元以上（2019年土地购置费4.16万亿）。

　　（三）预售证发放

　　地产商如能尽快拿到预售证，可以尽快实现地产销售，补充现金流。因而，在预售环节予以边际放松，是很多地方政府会重点考虑的内容之一。从目前的信息来看，部分城市已经出台政策放松预售环节的要求。如江苏无锡、福建福州、河南驻马店市等。

　　预售环节涉及的要求较多，国家对投入资金有一定要求，对形象进度未制定统一要求，各地有一定灵活调整空间。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》，“商品房预售，应当符合下列条件，第一，已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；第二，持有建设工程规划许可证；第三，按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的百分之二十五以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期；第四，向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明。”

　　各地一般通过设置形象进度要求，对商品房预售环节予以调控。比如今年各地在预售环节有所放松。无锡，“经领取施工许可证范围内的楼栋，因疫情影响施工建设的，申请预售时原形象进度要求调整为按投资额计算，预售部分完成25%以上投资即可”，取消形象进度要求。福州，“疫情防控期间，经营性房地产项目达到总投资25%以上（项目建设形象进度达到±0.00以上），按规定予以办理商品房预售审批手续（安置型商品房仍按原规定执行）。”河南驻马店市，“降低商品房预售门槛。在投入开发建设资金达到工程建设总投资25%以上的前提下，将办理商品房预售许可条件中‘施工形象进度’调整为：中高层以下（9层以下含9层）建筑主体施工形象进度达到基础结构部分完成至正负零；高层（10层及以上）建筑主体施工形象进度达到地面两层（含地下室）结构封顶。市住建部门对符合预售条件的项目，要及时发放预售许可证”。

　　（四）预售资金监管

　　关于预售资金的监管（预售资金何时转给房地产商），基本由各地房地产管理部门自行制定政策。根据《城市商品房预售管理办法》，“开发企业预售商品房所得款项应当用于有关的工程建设，商品房预售款监管的具体办法，由房地产管理部门制定。”

　　比如山东，根据《山东省商品房预售资金监管办法》，“商品房预售资金应当全部存入监管账户，房地产开发企业不得直接收存房价款。监管资金留存比例，是指监管账户中的资金余额占商品房预售资金监管额度的百分比。当建成层数达到规划总层数一半时，监管资金留存比例为60%-70%；当主体结构封顶时，监管资金留存比例为30%-35%；当单体竣工验收合格时，监管资金留存比例为15%-18%；当取得房地产开发项目竣工综合验收备案文件时，监管终止。”

　　因而，出于对房企支持的角度，各地同样会考虑在预售资金监管方面予以放松，尽快将预售资金拨付至房地产企业手中。比如河南省驻马店市，《关于进一步规范促进房地产业平稳健康发展的意见》，“优化商品房预售资金监管。一是将监管资金中不可预见费用部分由20%下调至10%。二是将调整后的不可预见费用作为倾斜资金，根据企业社会信誉度和项目建设经营情况，按30%、60%和90%三个层次进行差别拨付。三是将原来的‘六节点’拨付调整为‘十节点’拨付，增加‘建成层数达到地上设计层数四分之一、三分之一、二分之一、四分之三’用款节点，力争实现精准拨付，提高企业资金周转率。四是对符合条件的资金使用申请，由原来5个工作日内压缩至2日内办结。五是将保底资金由‘重点监管资金的5%且不低于200万元’调整为‘重点监管资金的5%且不低于100万元’。”

　　（五）商住比例

　　对于地产开发商而言，获得土地的同时也相应确定了土地的用途，包括商用建筑面积、住宅类建筑面积等。但这一约束并非不可突破。根据《中华人民共和国城乡规划法》，“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。”，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》，“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”各地有一定权限调整土地的用途，如调整商住比例。

　　比如，河南省驻马店市最近发布的文件，《关于进一步规范促进房地产业平稳健康发展的意见》，明确“规范商住比比例。已出让修规未上会且未动工的商住用地，商业地价高于住宅地价时，商业占比可进行下调，但不得低于规划条件的50%。”事实上，更早的时候，多地为化解商业办公房地产库存问题，通过允许申请调整商住比例的方式予以实现。比如，2016年福建省发布的文件《关于加快化解商业办公房地产库存的通知》，“各市、县（区）要着力打通商业办公库存转换通道，在符合本级土地利用总体规划和城乡规划的前提下，根据市场需求，支持房地产开发企业将商业办公房地产项目整体或部分转型。”

　　（六）限价政策

　　限价政策（限房价或者限地价）基本由各地政府自行决定。2016年以来，为控制房价涨幅，多地出台了限价政策。比如成都2017年出台的文件《房管局、发改委：关于做好商品住房价格监管的通知》规定，“房管部门要督促房地产开发企业在申请商品住房预售许可时，根据项目楼面地价及建安成本等合理确定申报价格，不得虚高申报，不得以精装修、提高设施设备档次等为名变相抬高价格，损害购房者权益；加强商品住房预售方案的监督管理，指导房地产开发企业对预售方案中的申报价格按套明码标价、‘一房一价’；对申报价格明显高于周边在售项目价格和本项目前期成交价格，且不接受相关部门指导的开发项目，房管部门可暂不予受理预售许可、现售备案。”

　　考虑到房价过快上涨是决策层较为担忧的问题，各地大幅放开限价政策的可能性不大。但针对此前的限价政策，做适当的微调，适度对房企进行呵护，可能会在地方政府的考虑范畴之内。比如苏州，此前（2016年8月）规定，“土地出让成交价超过市场指导价（不含市场指导价）的，工程结构封顶后方可申请预售许可；土地出让成交价超过市场指导价10%（不含10%）的，工程竣工验收后方可申请预售许可。土地竞价超过土地出让市场指导价25%（不含25%）的，中止网上竞价，转为‘一次报价出让方式’进行竞价。”对土地成交价超过市场指导价的，设置更为严格的预售条件。最近（2020年2月19日），苏州对限价政策予以微调，不再大幅打压地价“住宅（商住）地块不统一要求设置竣工预售许可调整价，超过市场指导价的，不统一要求项目工程结构封顶后申请预售许可；进入一次报价的，不统一要求工程竣工验收后申请预售许可。”有望一定程度上提高房企拿地积极性。

　　三

　　附录

　　（一）各类地产政策主管机构与适用法律法规一览

　　（二）地产融资政策梳理

　　1、银行贷款

　　2016年以来，对于信贷资金用于地产业的发放，整体偏严。

　　2017年3月，根据银监会颁布《关于“违法、违规、违章”行为专项治理工作的通知》（银监办发[2017]45 号），“信贷资金是否直接参与房地产炒作，是否在房地产开发贷款和按揭贷款中虚假、违规操作，包括一是违规为房地产开发企业发放贷款用于支付土地出让金；二是违规为四证不全、资本金比例不到位项目发放房地产开发贷款；三是未严格实行房地产开发贷款封闭式管理规定导致贷款挪作他用；四是违规绕道、借道通过发放流动资金贷款、经营性物业贷款等为房地产开发企业提供融资；五是违规发放‘首付贷’，违规融资给第三方用于支付首付款、尾款，违规发放个人贷款用于购买住房；六是违规向未封顶楼盘发放个人住房按揭贷款，违规发放虚假个人住房按揭贷款，违规向‘零首付’购房人发放住房按揭贷款”

　　2、对于企业债

　　企业债发行需经发改委审批，根据《国家发展改革委关于进一步改进和加强企业债券管理工作的通知》（发改财金[2004]第1134号）， “国家发展改革委依照规定的职责和国务院确定的企业债券发行总规模，会同有关部门，批准企业发行债券，并对其相关行为进行监督管理。未经国家发展改革委批准，任何单位和个人不得擅自发行或者变相发行企业债券。”

　　是否支持地产企业发行企业债，不同时期要求不一。

　　2004年-2008年上半年，地产调控偏严，企业债不得用于地产买卖，根据《国家发展改革委关于进一步改进和加强企业债券管理工作的通知》（发改财金[2004]第1134号），“不得用于房地产买卖和股票、期货交易等风险性投资”。根据《国家发展改革委关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》（发改财金[2008]7号），“债券筹集资金必须按照核准的用途，用于本企业的生产经营，不得擅自挪作他用。不得用于弥补亏损和非生产性支出，也不得用于房地产买卖、股票买卖以及期货等高风险投资。”

　　2011年-2013年，为支持保障房建设，对地产企业发行企业债有所放松。根据《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》（发改办财金〔2011〕1388号），“地方政府投融资平台公司从事包括公租房、廉租房、经济适用房、限价房、棚户区改造等保障性住房项目建设的，如果符合国发〔2010〕19号文要求，以及投融资平台公司发债的各项条件，可申请通过发行企业债券的方式进行保障性住房建设项目的融资。从事或承担公租房、廉租房、经济适用房、限价房、棚户区改造等保障性住房建设项目的其他企业，也可在政府核定的保障性住房建设投资额度内，通过发行企业债券进行项目融资。”。根据《国家发展改革委办公厅关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》（发改办财金[2012]3451号），“房地产行业企业因售房预收款等导致资产负债率较高的两类行业企业，按剔除特殊因素后计算的负债率水平安排相应偿债保障措施。……对于募集资金主要用于保障房建设的发债申请列入审核绿色通道，优先办理。”根据《国家发展改革委办公厅关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知》（发改办财金〔2013〕957号），“对于以下发债申请，加快审核，并适当简化审核程序。……公共租赁住房、廉租房、棚户区改造、经济适用房和限价商品房等保障性安居工程项目，重点支持纳入目标任务的保障性住房建设项目”

　　2014年，地产调控放松阶段，大幅放松地产企业债。根据《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，“适当放宽企业债券发行条件，支持国有大中型企业发债用于棚户区改造。通过投资补助、贷款贴息等多种方式，吸引社会资金，参与投资和运营棚户区改造项目”。

　　2016年-2019年，地产调控偏紧阶段，大幅收紧地产企业债。根据2016年11月发改委的文件，《关于企业债券审核落实房地产调控政策的意见》，“严格限制房地产开发企业发行企业债券融资，用于商业性房地产项目（用于保障性住房、棚户区改造、安置性住房项目除外）”。根据2018年12月发改委的文件，《关于支持优质企业直接融资的通知》，将房地产行业列入优质企业的行业范围。但随后发改委新闻发布会予以补充，“国家发改委贯彻落实党中央和国务院关于房地产调控决策部署的态度是坚决的、一贯的，在核准企业债券过程中，我们将严格执行房地产调控的相关政策。按照中央精神，目前只支持有关棚户区改造、保障性住房、租赁住房等领域的项目，并不支持商业地产项目。”

　　3、对于公司债

　　公司债发行需经证监会核准。根据《公司债券发行试点办法》（中国证券监督管理委员会令第49号），“申请发行公司债券，应当符合《证券法》、《公司法》和本办法规定的条件，经中国证券监督管理委员会核准。”

　　是否支持地产企业发行公司债，不同时期要求不一。

　　2014-2016年：地产调控偏松，鼓励公司债发行。证监会发布《公司债券发行与交易管理办法》（中国证券监督管理委员会令第113号），对此前的《公司债券发行试点办法》做出修订，修订内容包括：一是扩大发行主体范围。《管理办法》将原来限于境内证券交易所上市公司、发行境外上市外资股的境内股份有限公司、证券公司的发行范围扩大至所有公司制法人。二是丰富债券发行方式。全面建立非公开发行制度。三是增加债券交易场所。四是简化发行审核流程。《管理办法》取消公司债券公开发行的保荐制和发审委制度，以简化审核流程。

　　2016-2019年：地产调控偏严，公司债发行再度受限：根据上交所2016年10月28日发布的《关于试行房地产、产能过剩行业公司债券分类监管的函》，大幅提高了房地产业发行公司债的门槛，“只有以下几类房企可以申报公司债券：（1）境内外上市的房地产企业；（2）以房地产为主业的中央企业；（3）省级政府（含直辖市）、省会城市、副省级城市及计划单列市的地方政府所属的房地产企业；（4）中国房地产业协会排名前100名的其他民营非上市房地产企业。并且申报企业资质良好、主体评级AA及以上并严格执行国家房地产行业政策和市场调控政策。”此外，对于地产市场调控期间，在重点调控的热点城市存在竟拍“地王”，哄抬地价等行为的房企，要求不得发行公司债。

　　4、对于股票市场融资

　　股票市场融资，包括IPO、定增、可转债等。需经证监会审核批准。是否支持房企在股票市场融资，不同时期要求不一。

　　2010年-2013年，地产调控偏严，股票市场融资受限。2010年4月23日，证监会通报了对房地产企业在资本市场融资的相关政策：“证监会将对两类企业的股权融资征求国土部意见，一是募集资金的投向是房地产项目的企业；二是募集资金虽不投向房地产项目，但包含单纯用于补充流动资金和归还银行贷款的内容，且原有业务又包括房地产经营的企业，以防止其将募集资金间接用于房地产项目。” 2010年10月15日，证监会发布通告，“证监会已暂缓受理房地产开发企业重组申请，并对已受理的房地产类重组申请征求国土资源部意见”。

　　2014年-2016年：地产调控偏松，支持房企股票市场融资。2014年3月底，证监会时隔四年后首次批准房企股票再融资申请。2015年1月16日，证监会调整上市公司再融资、并购重组涉及房地产业务的监管政策，“上市公司再融资、并购重组涉及房地产业务的，国土资源部不再进行事前审查，对于是否存在土地闲置等问题认定，以国土资源部门公布的行政处罚信息为准；对于是否存在正在被（立案）调查的事项，中介机构应当充分核查披露。”

　　5、其他融资

　　2016年以来，在地产调控大幅收紧的背景下，其他融资方式整体偏严。

　　对于银行理财：银监会《开展银行业“监管套利、空转套利、关联套利”专项治理的通知》（银监办发〔2017〕46号），“重点检查检查银行业金融机构是否贯彻落实国家行业调控政策和信贷调控政策。包括但不限于：第一，信贷资金是否借道建筑业或其他行业投向房地产和‘两高一剩’行业领域；第二，是否通过同业业务和理财业务或拆分为小额贷款等方式，向房地产和‘两高一剩’等行业领域提供融资；”

　　对于信托计划：2017年12月22日，中国银监会发布《关于规范银信类业务的通知》，“商业银行和信托公司开展银信类业务，应贯彻落实国家宏观调控政策，遵守相关法律法规，不得将信托资金违规投向房地产、地方政府融资平台、股票市场、产能过剩等限制或禁止领域。”2019年5月17日，银保监会发布《关于开展“巩固治乱象成果促进合规建设”工作的通知》，要求自查下列行为：“表内外资金直接或变相用于土地出让金融资；未严格审查房地产开发企业资质，违规向‘四证’不全的房地产开发项目提供融资；个人综合消费贷款、经营性贷款、信用卡透支等资金挪用于购房；资金通过影子银行渠道违规流入房地产市场；并购贷款、经营性物业贷款等贷款管理不审慎，资金被挪用于房地产开发。”

　　对于私募资管：2017年2月13 日，中国证券投资基金业协会发布《证券期货经营机构私募资产管理计划备案管理规范第 4 号——私募资产管理计划投资房地产开发企业、项目》，“证券期货经营机构设立私募资产管理计划，投资于房地产价格上涨过快热点城市普通住宅地产项目的，暂不予备案。”（热点城市即住建部划定的16个城市）。

　　对于委托贷款：2018年1月15日，中国银行业监督管理委员会发布《商业银行委托贷款管理办法》（银监发[2018]2号），对委托贷款的资金来源和资金用途作了限制。对委托贷款资金来源提出合法合规性要求，“商业银行不得接受受托管理的他人资金、银行的授信资金、具有特定用途的各类专项基金、其他债务性资金和无法证明来源的资金等发放委托贷款。明确规定委托资金用途应符合法律法规、国家宏观调控和产业政策，资金不得用于生产、经营或投资国家禁止的领域和用途，不得从事债券、期货、金融衍生品、资产管理产品等投资，不得作为注册资本金、注册验资，不得用于股本权益性投资或增资扩股等”

　　(本文作者介绍：中国人民大学国际货币研究所研究员)