绿色PPP分析：榫卯之间，政府与社会资本合作最佳模式待解

　　文/专栏机构 中央财经大学绿色金融国际研究院

　　在中国整体经济发展增速放缓，世界发展局势高度复杂的关键时刻，中国的经济社会发展从何处来，应往何处去，如何把握主要矛盾、未来应如何走是当前各方集中思考的问题。从长期的历史趋势看，实现我国经济社会的绿色高质量发展和转型应为破解上述问题的主要解决方案之一。近年来，绿色PPP作为一种新型绿色融资方式，既可协调政府、企业与中介机构形成产业合力，又同时受制于企业准入艰难、政府榫卯乏力、中介机构供给局限等多重桎梏。本文拟从我国绿色PPP模式的发展趋势入手，从中分析出绿色PPP困境现状下的缘由，并针对模式参与主体——政府、企业和中介机构三者分别提出发展建议。

　　一、政策驱动下的规模化发展：绿色PPP发展的进展与实践

　　国务院2017年7月发布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，将PPP定义为：政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动。

　　PPP 模式包含现代融资模式与项目管理的创新，它的主要任务就是分担风险。政府采用对社会资本让渡一些传统模式下的政府权益，像转让特许经营权等方面，来实现风险合理的转移至社会资本方，进而把“利益共享、风险共担、全 程合作”的共同关系创建在政府与社会资本中间。这种融资模式在投资量大、建设时期长的公共基础建设型项目上有着极大优势。

　　（一）PPP政策驱动市场行为形成

　　2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布，指出发展我国的环保产业，通过政策指引建立可以将社会资本引入环保产业的市场机制。自此以后，国家对优质PPP项目有了一系列扶持政策，并逐步精细对绿色PPP项目的分类。绿色PPP项目也衍生出了绿色循环农业、海绵城市等颇具特色的项目。具体政策如表1所示。

　　（二）环境政策目标撬动庞大绿色PPP市场

　　发展绿色金融具有极强的社会效益，也能在经济动力疲软时采取逆经济周期手段拉动经济增长。尤其是在“十三五”期间，政府将“水十条”“土十条”以及“气十条”作为未来我国环境综合治理的重点条例后，我国在环境治理方面的投资将有20%到30%的巨大增长空间，预计投资需求量可达3000亿到4000亿，而整个环保产业的资金需求量可达到1.5万亿。

　　同时，绿色产业项目在有关基础设施建设具备典型的公益性的特点所以政府会对这些项目有较大力度的帮扶。绿色PPP概念成型以前，政府主要采取公共财政投入的方式进行帮扶，而如今各级政府可以通过直接或间接参与在绿色PPP项目中，以达到补充资金缺口的目的。相关资金使用情况经过认证，符合政府对于绿色项目的期望。

　　（三）绿色PPP数量庞大，但区域发展不均衡

　　现存生命周期内的绿色PPP项目数量庞大，且覆盖行业广泛。根据财政部平台全国PPP信息平台发布的《全国PPP综合信息平台项目库2019上半年报》显示，上半年，管理库净增项目382个、投资额4，714亿元；净增落地项目1，120个、投资额1.6万亿元；净增开工项目1，209个、投资额2.0万亿元。公共交通、供排水、生态建设和环境保护、水利建设、可再生能源、教育、科技、文化、养老、医疗、林业、旅游等多个行业PPP项目都具有支持污染防治和推动经济结构绿色低碳化的作用。具体金额及项目数目见图1、图2。

　　但绿色PPP项目给政府带来的财政负担和地区间不平衡的发展也带来许多隐患。上半年净增项目数比去年同期减少230个，同比下降37.6%，项目净增投资额比去年同期减少7，108亿元，同比下降60.1%。同时，根据平台7月14日监测数据显示，全国2，570个有在库项目的各级行政区中，2，517个行政区PPP项目合同期内各年度财政承受能力指标值在10%红线以下，其中1，835个行政区低于7%预警线，1，379个行政区低于5%；53个行政区一些年份超10%，比5月末多了48个。在PPP如此大发展背景下的绿色PPP存在着同质化的问题。尤其特别的，上海、天津、西藏虽然有PPP项目，但绿色PPP项目和入库金额却是空白。

　　二、绿色PPP模式运行滞碍原因分析

　　政策目标的驱动了绿色PPP模式的快速发展。但在不断发展的同时，也留下了诸多隐患。随着我国相关环保政策不断发布，环保政策的刚性红线不断提高，这些隐患也随着绿色PPP市场体量的增大而逐渐显现。

　　（一）民营资本参与程度低，难以激发市场活力

　　根据财政部公示数据显示，截至2019年6月末，5，811个落地项目中社会资本所有制信息完善的项目共5，747个，涉及社会资本共10，187家，包括民营3，543家、港澳台144家、外商76家、国有5，249家，另有类型不易辨别的其他1，175家。如图3所示。

　　在社会资本方中，民营资本占比仅为34.8%，且同比去年有下降趋势。可见，绿色PPP模式并没有真正起到引导社会资本分摊国家公共部门分摊国家公共部门财务压力的作用。这背后的最关键原因，就在于民营企业的逐利性与绿色PPP项目收益回报低的冲突。

　　一般而言，民营企业资本大部分追求高风险、高收益，而绿色PPP项目投资缺口大、周期长、回报低，与民营企业有本质上的冲突缘由。一方面，对于民营企业而言，大多数项目的审批时间相对过长，企业资本进入过慢，且前期还企业需垫付资金以保证项目正常开工，对民营企业投入资本数额有较大要求。另一方面，绿色PPP项目多为政府基建项目，公益性强、固定资产折旧高，当项目收益率低或者收益不确定性较强时，项目自身容易出现经营风险，继而给民营企业带来相应的风险。

　　没有暴利的绿色PPP项目对企业，尤其是民营企业提出了精准化管理和成本费用控制的要求，反过来，民营企业也开始衡量绿色PPP项目是否“物超所值”。绿色PPP项目回报率是否可以满足投资者收益问题是衡量其能否能被市场接受的关键所在。并且，绿色PPP项目覆盖的水利建设、绿色农业、林业、科技等项目投资额大，难以准确测算回报，付费体系尚不完全。针对这些问题，民营资本不看好，资本进入就会成为问题。

　　（二）政府扮演角色不清晰，容易降低模式效率

　　政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，但在绿色PPP项目中，每个流程中政府承担的具体职责以及所扮演的角色仍模糊不清。

　　政府在绿色PPP项目中最特殊的身份便是一个实际参与者。在项目实施和运营中，政府既是合同甲方也是乙方。社会资本由政府部门监管，那政府部门又由谁来监管？绿色PPP作为政府和企业合作的项目，政府在选择合作企业时具有绝对的话语权。但由于地方保护主义的存在，作为社会资本一分子的民营资本进入门槛仍然很高，这也一定程度上阻碍了项目的开展。作为合同的最大关联方，作为参与者的政府区分并行使政府该行使的权力，是整治项目乱象的关键。

　　其次，政府也是绿色PPP的促进者和推动者。相关的政策不断扶持着绿色PPP的健康发展，但在合同履行期内，政府因为人事变更等问题而导致政策施行力度锐减时，政府又该如何挽回企业的信心？同时，政府激励手段暂时只表现为财政手段，而且几乎是最简单粗暴的财政补贴。提供更多元且更契合社会资本方需求的激励手段，是政府未来需要寻找的。

　　最后，政府作为监管者而言，各地的政策对各地的绿色PPP项目的契合度最高，但各地的政策在其他地方又不具有解释效力。解决如何将区域性的经验制度推广至全国、使多样性的绿色PPP项目合理竞争的问题，政府也是责无旁贷。

　　（三）可用金融产品组合单一，无法有效匹配需求

　　绿色PPP项目有专属的项目周期，整个项目周期内不同子系统的要素需求也不同。融资模式中的金融产品如表2所示。

　　以国外为例，美国以联邦政府为主导，运用法律确定了三个融资工具来帮助筹集PPP发展所需的资金，以便减轻企业负担，这三个融资工具分别是：私人活动债券（PAB）、《交通设施金融和创新法案》（TIFIA）信贷计划和《水设施金融和创新法案》（WIFIA）信贷计划；日本政府和民间机构各出资100亿日元成立了日本民间资金活用推进有限公司，该公司为独立核算的绿色PPP项目提供金融支持。

　　相较而言，我国现阶段入库的绿色PPP项目基本处于成立期和建设期，其所能选择的融资方式并不丰富。政府所给予的帮助还是最为“简单粗暴”的直接财政补贴，结合我国绿色PPP领域民营企业参与程度偏低的现状，这项举措很可能会降低市场活力。而曾经为人们所看好的PPP专项债，其中最重要的城投债则是因为同时面临着地方债务降杠杆、非标融资严监管、债务偿付难度大的巨大压力，正陷入举步维艰的桎梏中。调整优化现有融资工具的基础上创新金融产品，可以大幅缓解这等局面。

　　三、探寻绿色PPP最佳实践模式：各主体所应扮演的角色

　　目前，我国绿色PPP项目开展时困难重重。脱胎于PPP的运行模式，绿色PPP项目也继承了PPP的相应缺陷。想要有所突破，就需要企业、政府和中介机构在各自权责下改善完成更为完备的运营模式。

　　（一）政府需要廓清对自身所应扮演角色的认知，以此提高监管、参与和协同效率

　　政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，但在绿色PPP项目中，每个流程中政府承担的具体职责以及所扮演的角色仍模糊不清。

　　自身层面，政府需要解决的是监管问题。国外已发生过相关事例：在与相关企业签署合约后，政府拒不承认部分条款，并与其他社会资本方另行谈判或签约当然，在整个项目运作期间内，如果存在政府相关强联系部门的领导或主管变更，合同中的政策条件不能及时地完成对接落实的话，也会对项目带来诸多不便，甚至消极影响。政府需要建立规范的法律约束，规范政企双方的行为，完成监管者应尽的职责。绿色PPP项目的最终目的是提高环境公共服务供给质量与改善生态环境，对企业的项目生态改善效果考核，可以提高企业的参与程度。

　　对于其他参与主体层面，为了切实解决PPP项目因为营利性低导致企业参与积极性不高的问题，政府应该完善发展机制，提高项目收益。现如今，绿色PPP项目的收益都来源于政府的各项补贴，这对于政府资金的依赖性太强。应建立合理的资金引导制度，鼓励社会资本，尤其是民营企业积极进入绿色PPP项目中，提升对货币政策和财税政策的综合运用，最终提高整个模式的运行效率。如在绿色PPP项目合同协议中约定价格调整办法，以成本和行业平均利润为基础合理定价和调价，根据物价指数的变化、经营成本的变化、行业平均利润的变化来调整回报价格，以进一步控制项目的运营风险。

　　（二）企业的关键要素在于认可绿色PPP、提高企业核心竞争力

　　企业追逐利益的基础是提升核心竞争力。绿色PPP项目以完成项目为主要目的，这种项目因具有较强公益性的缘故，所以收益性很低。企业作为参与其中的社会资本方，投资的最主要目的应该是完成企业的社会责任，而绝非盈利。所以绿色PPP项目能否高效优质地完成，取决于企业能发挥多大作用。故企业应当提高自己的核心竞争力，一者有足够的能力承担项目，二者可以更完美地完成项目任务。绿色PPP项目，投资周期中资金需求大，投资周期长，这些问题无不考验着企业。明确目的，然后提高核心竞争力，企业才能在绿色PPP项目中更好地服务目标群体。

　　丰富多层次主体参与应为未来趋势。同时，企业在与政府合作时，需要提高信息沟通能力。主动提交相关信息材料并公布，配合相关部门和公众的监督，及时反馈问题以减少操作失误。最后，因为绿色PPP项目有政府参与的缘故，所以参与企业多为国有企业或体量足够大的上市企业，且主营业务多为工程建设。未来希望更多的民营企业和服务型企业参与进入绿色PPP项目，完善其多样性。

　　（二）中介机构的关键要素在于搞创新、防风险

　　在绿色PPP项目中，中介机构主要分为一级市场和二级市场中介机构。严格意义上来讲，PPP项目都被算作一级市场。而后，发改委和证监会联手，为其提供了二级市场。

　　对于一级市场的中介机构而言，创新绿色PPP项目中的绿色金融产品，为项目参与者提供多样的选择，既能提高参与主体的积极性，又能促使其通过金融产品组合降低风险。换言之，中介机构作为一个绿色PPP项目的一方参与者，其核心价值点在于提供更多金融产品的搭配可能。如今的绿色PPP项目中，所能提供的绿色金融产品少之又少。不论企业还是政府，都期待有新的金融产品出现，以更好地适配绿色PPP项目。今年6月19日赣江新区所发行的全国首单绿色市政专项债是为大多数人认可的新走向，这种新金融产品可以增加投资选择，投资者可以搭配以细分风险，改变如今绿色PPP项目风险都有一个主体承担的局面，形成特色的绿色PPP融资模式。同时，也需要建立合理的退出机制，为绿色PPP项目匹配不同周期下最合适的参与者，也能促进项目的健康运行。

　　参考文献：

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　　[6]   李瑶．我国环保类PPP项目现状、问题及建议[J]．中国市场，2019（26）：38+40．

　　本文作者：

　　张宇轩 中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理

　　刘苏阳 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员、传播中心负责人

　　(本文作者介绍：国内首家以推动绿色金融发展为目标的开放型、国际化的研究院，绿金院以营造富有绿色金融精神的经济环境和社会氛围为己任，致力于打造国内一流、世界领先的具有中国特色的专业化金融智库。)