文/新浪财经意见领袖专栏作家 周天勇
笔者陆续发表了之一《国外多是城乡再造，我们却是大拆大建》、之二《几十层楼住宅楼的七大危害》，今天登出之三《我们的住宅楼为什么会越建越高》。
为什么我们与世界大多数国家和地区不一样，特别热衷于破旧立新，大拆大建？为什么我们的住宅楼都修建在宝贵平整的耕地上，且都是几十层高的住宅楼？
深层次的体制原因是：农民没有真正的土地使用财产权，不同所有制之间的土地交易不公平和不平等；计划经济的18亿亩红线和建设用地指标控制，使住宅用地供给极少，高层住宅楼建设越来越侵占和挤压低层庭院用地；农民几乎没有自己土地的建设权；城乡住宅建设逐步被统一只能由开发商从事，农民自己建房受到越来越多的限制，不容许居民合作、企业和社团建设住宅；出让金土地财政机制，使地方政府对住宅用地寡头垄断、饥饿供给、推高价格，开发商为利益最大化则用最少的土地盖出最多的房子。结果，中国城乡的住宅，只能越建设，楼层越高上加高。这些扭曲的体制和力量再不进行改革和控制，未来很可能会出现百层以上的住宅。
一、农民没有真正的土地财产权
农民没有土地恒产。中央领导讲，有恒产才有恒心，要确认农民的土地使用财产权，要保护民营企业家的产权。但是，就从土地所有权和使用财产权讲，虽然有国有和集体所有之分，在政府征收时两种所有制拥有的土地物权却没有等价交换；农民只有耕地和住宅的使用财产权，有的地方还没有确权，有的确权但许多规定与此冲突，特别是虽然确权，但没有交易、抵押、入股和继承等产权；而且使用财产权的年期较短，并不稳定，产权没有长期预期。
于是，农村的坡地、荒山虽然属于农村农民集体所有，但每个家庭没有使用财产权，土地、建设等部门，宁可让土地荒着、闲着、丛草不生，也不让你利用。
二、农民没有自己土地的建设权
被国内学者和政策研究者们忽视的是，农民没有自己土地上的建设权。对于土地及房屋等来讲，其财物产权的一个重要内容就是建设和改造权利。然而，农民在农村的荒山坡地上建设庭院，需要政府许可，一般不可能；在自己的宅地上建设房屋，如扩大面积、改造翻新，受到政府的各种限制；只能由政府来振兴新农村，大部分进行整治复耕，或者在原地建设几十层高的住宅，或者在城郊建设几十层高的住宅，让农民去买。
三、计划体制：18亿亩红线和建设用地指标
18亿亩红线和建设用地指标控制，住宅用地供给极少，高层住宅楼建设侵占挤压低层庭院用地。其实，中国每平方公里人口145人，而日本和韩国每方公里人口，分别为339人和515人，其人口密度比中国大得多。但是，到日本和韩国，居民居住，大量的是独栋别墅、联排别墅、低层住宅；而中国罕见别墅，低层住宅越来越少，高层住宅越来越多，越来越高。
为什么？因为18亿亩耕地红线，衍生出建设用地指标，有关部门下达给省级政府，省级政府先保证省会城市、省级交通水利、重大工矿等项目用地，再下达给地级市政府；地级政府也是先留足其城市建设、交通水利和重大招商项目，再下达给县级政府；到了县级政府，下达的建设用地指标，就可能少到100亩到200亩左右，成为非常稀缺的资源。
由于从传统上重建设重生产，而不重公共服务、居民居住和生活消费的意识根深蒂固，土地指标的分配也是，先保证工矿企业、交通运输和其他重大建设项目，用地结构中住宅建设是最得不到满足的分配选项。特别是，为了所谓的保护耕地，每年纵向下达的建设用地指标，在进行动态减量操作。
有关部门又出台了整治农村、挖潜建设用地、用地增减挂钩、存量占补平衡的招术，地方政府就盯着农村农民的宅基地，千方百计不让其再建，千方百计将其拆除复垦置换，或者原地“盘活”得来建设用地，加上耕地红线控制不让农民随意在自己耕地上建设住宅，更是不再新批宅地。于是，农民私人建房越来越困难。
地方政府基本不给农村建设窨井和排污管道，更谈不上接入潜入处理系统。因此，即使地方政府放开让农民改造和重建自己的住宅，也无法解决厕所的抽水马桶和排污问题。当然，放开建设，会出现粪便等分布式窨井、储存、发酵、肥用等废物利用的实用技术和方式。不放开，中国农民要如日本和韩国农民改造和重建自己幸福宅院，配套条件和技术荡然无存。
四、行政准入垄断：开发商单一建房
城乡住宅单一和统一由开发商建设。中国城乡建房，城市城郊从私人、政府和单位建房，最后并轨到了开发商统一建房；农村私人建房为主，到了现在越来越倾向于也由开发商来统一建房。
世界各国的住宅建设和供给渠道：
（1）私人建房。居民可以利用小块地，坡地，丘陵地等，如果地方政府提供排水等公共设施，建房的成本较低，并且政府可以规定绿化等要求，有助于房林相间、高低错落、地区特色、各有区别住宅区的形成。建筑形态上或者为独立庭院、双拼客楼、联排别墅等。
（2）欧洲盛行的合作建设。几十个居民成立住宅建设合作社，只要符合政府的规划，在土地市场上购买一块土地，联系设计，发包给建筑商，可以建设联排别墅，也可以建设低层楼房，再装修等入住，有的还由合作社自己进行物业管理。
（3）由房地产商开发。在中国，政府对进入建设领域的市场主体进行准入管制，颁发特许房地产开发资质；开发商到地方政府行政寡头垄断的市场上购得土地，规划部门规定层高、间距和容积率等；建成后，取得政府批准的五证，方可销售给居民。
开发商单一开发，如果遇到中央要求控制房价，房地产拿地的成本过高，开发商则会要求政府调规，再加层高，保证其理想的利润。于是住宅楼层越来越高。
实际上，由于不鼓励私人建房，分散性的坡地就不会用来盖住宅。而大规模住宅建设，只有在平整的耕地上，才能建设便利和成本最低。因此，这种体制的实际运行结果，却是大量的可以盖住宅的坡地、荒地等得不到利用，也没有因居住而绿化，而将稀缺平原、河谷、坝子中平整的耕地却占用了不少，用来建设住宅。
五、土地财政是住宅楼越来越高的推力
地方政府财政收入与农民土地利益，在建设用地征收和农民自用配置方面的博弈中，地方政府处于强势。我国宪法上规定，农村和城郊的集体土地，只有用于公共利益建设时，才由政府行政征收后划拨。但是，部门的土地管理法上却将此改成了所有的建设用地，都要先从集体建设用地征用为国有，再由政府划拨和出让。这就将大量的金融工商业性建设用地，包括收费性的高速公路等，扩大化地包括在了行政强制征用土地的范围。
建设用地集体和农民自用配置演变为：农民在自己的宅地上进行建设，如改造加层，大部分用于自己居住，小部分办农家乐，还有将个别的长期出租，实际上是出售了；改革开放初，管理较松时，还在自己的承包地里建设了住宅。
有胆子较大的村集体，利用自己的土地，开发了小产权房，甚至别墅，向外出售；有的盖工厂、仓库等向外出租；有的将土地租用给投资者，获得分红。无论何种方式，集体和村民均获得了土地财产性收入。
建设用地由地方政府行政强制征用的过程和财政效应为：虽然农村建设可以用自己的建设用地，但是，随着规划和“一万切”和扩大化“拆违”，基本上都必须征用为国有；集体用地征用为国有建设用地，不按照市场价格进行，而低价补偿，高价出让。有时一亩耕地，2到3万元就被政府征收了，在土地市场上可能卖到几百万元到一两千万元，甚至数千万元。
改革开放以来，仅仅城市和县城建设区就征用了农村城郊的集体土地8500万亩左右，其中无偿划拨的大约一半，1998年改为协议和招拍挂出让以来，地方政府累积实现的土地出让金收入为43万亿元。而按照每亩现价250万元左右计算，地方政府和城市从农村和城郊集体土地变国有建设用地过程中，转移了212.5万亿元的财富。
因此，让不让农民土地进入统一平等竞争的土地市场，让不让农民有土地的建设权，让不让农民土地交易和资本化，深层次实际是地方政府财政利益与农民土地资产利益之争。如果不改革，扭曲的体制，使中国居民住宅建设和供给只有开发商单一方式，并且高楼越来越高、低层越来越少、别墅不可能再新建、建设的也要拆掉的内在、深层次和强有力的驱动机制。
(本文作者介绍：东北财经大学经济研究中心主任，中央党校国际战略研究院原副院长。公众号天勇看经济zhouty-tjj)
责任编辑：杨希 1904183207
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