刘世锦：土地财政逐步走到了尽头

　　文/新浪财经意见领袖（微信公众号kopleader）专栏作家 刘世锦

　　以土地谋发展的城市融资战略模式，逐步走到了尽头，很难再持续了。过去土地政府所有，单边垄断供给，而且住宅用地比重过低，中国一线城市住宅用地过去是低于25%，而发达国家一般在40%以上，像首尔在60%。住宅用地、工业用地定价严重差异化，工业用地的价格相当低，有的时候零地价，相应把住宅用地价格抬的很高，最后把价格抬的最高的方式拍卖，最后政府得到了一个很高的收入，这个收入严格来讲和把土地作为一种生产要素的价格获取的收入，已经是大大的高于那样的数值了，实际上获得一种超额收益。政府拿这个钱作为卖地收入，实际上成为财政收入很重要的一部分，相当多的城市这块收入占到财政收入的40%，有些地方差不多一半了。另外，抵押进行融资，政府利用权力从土地上获得一种大大的高于土地本来具有的，作为一种生产要素获取收入。我们现在讨论房地产税的问题，房地产税是利用政府权力获取超额收入，实际上房地产税已经征过了，当然也有它的好处，这也是中国这么多年发展过程当中走到这一点的，也不是提前设计的。好处筹措城市发展基金，支持基建设施建设，所以搞基建的钱是卖的收入拿来的，营造发展条件。但是也有弊端，阶段性，不稳定，不规范，腐败等等一些问题。

　　“今后三年增长6.3%即可实现第一个百年目标，此后增长目标可能调整到5-6%之间。基建房地产投资已过历史需求峰值，适当调低增长预期，转向高质量发展，应侧重于关注就业、风险防控杠杆率、企业盈利、资源环境可持续性、居民收入增长，消费结构升级这五个方面指标。”8月26日，央行货币政策委员会委员、全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦在2018崇礼（夏季）中国城市发展论坛上说。

　　谈到房地产税，刘世锦认为，房地产税还是要征的，政府收入转入规范、法制轨道。但需要创造制度条件：开放土地要素市场；纠正土地价格扭曲；去除土地超额收益；避免重复征税。

　　新形势下如何扩大内需，扩展增长新动能？刘世锦认为，第一，加快开放城乡之间土地、资金、人员等要素市场，允许相互流动，优化资源配置。重点是土地制度改革，比如城里人能否到农村买房、小产权房能否合法化、农村集体土地和宅基地能否平等入市等等。

　　第二，农村人口加快进城，提供均等公共服务，促进这个群体的住房消费，进而带动其他消费。脱贫攻坚战有利于提高低收入阶层的收入和消费能力。

　　第三，积极财政政策要把支出重点转向医疗、养老、教育、社保、基础研究等短板领域，基建也要围绕这些领域优先展开。有些基建项目可以后延，防止以后增长大幅下滑。继续推动国有资本用于充实社保基金。

　　第四，加快推动行政性垄断行业改革，重点是石油、天然气、电力、通信、铁路、金融等领域放宽准入，降低实体经济成本，同时带动这些领域有效投资增长。

　　最后，应对中美贸易战的关键，是实质性深化改革开放，建设高质量的市场经济，实行高水平对外开放，全面增强国家综合实力。加快服务业对外开放，首先是要对内开放，推进旅游、养老、文化、娱乐、体育等消费性服务业发展。

　　以下为刘世锦演讲实录，来源财经网。

　　贸易战对目前的经济有多大影响呢？其实影响并不大，或者说基本上没有影响。但是现在经济确实出现了相当大的变化，我们预测今年下半年经济有下行趋势，但这种下行基本跟贸易战无关。现在有点担心，有些问题一定要和贸易战扯在一起，把一些重要的问题可能给忽略了。所以我想今天从这样的角度，谈一些想法。

　　目前中国经济可能有一定下行的压力，稳增长再次提出。我们第一个需要适当调低经济增长预期。这里稍微说一个理念的问题，中央已经提出要由高速增长转向高质量发展。质量和速度到底谁服从于谁？过去速度优先，先定一个指标，其他指标顺着往下排，速度是第一位的。现在看来走不下去了，所以中央提出了质量优先。质量优先也是有指标的，我们追求高质量发展，侧重于关注五个方面的指标。第一是就业，就业是宏观经济最重要的事情，就业好了也就说明整个社会的资源利用是比较充分的。接下来是风险防控，要控制杠杆率；企业要盈利，企业要是不盈利的话，经济状况就是比较差的；资源环境要可持续，最后是收入增长相对稳定。我想这五条是高质量发展的基本指标，当然还可能有更多。那么它对应的速度是多少就是多少，从一个比较长的时间来讲就是少折腾。

　　中国经济现在面临的问题还是高增长和高质量发展的关系，速度如果定的过高，质量指标就会缩水。这几年就业总体状况还是可以的，尽管速度下降，有些地方遇到了招工难问题；财政金融风险是在加大的，杠杆率是在提升的；企业盈利不稳定，产能严重过剩，包括PPI价格过低；资源环境问题突出；居民收入也不稳定，特别是民生的支出是不足的。所以增长速度过高了以后，它是不可持续的，关键是这些质量指标都要出问题，所以我们并不是不要GDP，而是不要一个低效率、低质量，不可持续的GDP。

　　对经济增长的预测，要适当调低对经济增长的预期，其实今后三年每年增长6.3%，就可以完成2020年翻番的目标。2020年以后速度是多少呢？根据我们的研究，过去几年的时间由高速增长向中速增长转变过程中可以讲中高速，以后就是中速增长。这个中速增长的速度是多少呢？大概5%到6%之间，或者5%左右。其实速度的高和低一定要和增长阶段、增长背景和潜在增长率挂钩。高速增长期潜在增长率是10%，增长速度7%是低速度，进入中速增长以后可能就是5%左右，甚至4%到5%之间。当时日本进入中速的时候就是4%，增长5%到6%也是高速。而且中速增长平台形成以后，特别我们重视质量的时候，这个平台可以持续多长时间？根据国际经验应该可以持续十年左右的时间，所以中国长远的发展目标应该说有了比较好的可以实现的基础。

　　怎么稳增长？现在面临一个选择，继续搞基建房地产还是真正市场化？现在基建和房地产，基建的增长速度虽然已经出现了负增长，房地产的速度还算比较稳定，总的来讲它的高峰期已经过去了。稳增长继续依靠这两个老抓手可能靠不住，问题也会比较突出。首先是杠杆率问题，要继续依靠这两个抓手还得加杠杆，基建是加政府的杠杆，房地产是加居民的杠杆。这背后我们要搞清楚整个经济发展到这个阶段之后，基建和房地产处在什么样的位置。

　　这里给各位介绍一下我们研究成果，这张图是房地产投资的增量，有增量房地产投资才有一个正的增长速度。这个增量是指什么？实际上是房地产投资中间卖地、买地这些收入，把它剔除掉，是固定资本形成的部分。大家会看到它已经在2012年以后出现了峰值。中国房地产投资，我用了一个词叫“历史需求峰值”，需求量最大或者增长速度最高那个点大概1300到1400万套住房，在2013、2014年左右已经出现了。2016年的时候又出现了一个高点，一线城市房价带动了房地产投资的回升。当时对房地产投资的走势有争议，但是我们感觉到它就是一个短期的现象，还得往下走。看2017年下半年以后，实际上我们现在统计的房地产投资的增量已经出现了负增长。2018年，我们靠右边白色这一块是预测的，大体上是低速增长，或者在0左右进行徘徊。

　　基建投资，大家看靠右边那个最高点，它的历史需求峰值其实也已经出现，现在我们需要观察的是这个量逐步往下走，白色这一块。下一个点是在什么点？寻找下一个均衡点。另外有一项研究，给大家介绍一下，我们做了一个研究，就是用购买力平价计算了OECD国家和中国在同样发展水平的时候，终端需求结构之间的比较。

　　可比性比较强的是中国在2016年人均GDP14000美元时的GFP结构（红）与OECD在人均GDP为14000美元（黄）、25000美元（蓝）、35000美元（绿）的标准结构对比，数据显示，房地产数据高了大概有二分之一，从国际比较意义上来讲，在这样一个发展阶段，中国的基建和房地产比重偏高，这和整个体制和发展阶段有很大关系。

　　另外，以土地谋发展的城市融资战略模式，逐步走到了尽头，很难再持续了。过去土地政府所有，单边垄断供给，而且住宅用地比重过低，中国一线城市住宅用地过去是低于25%，而发达国家一般在40%以上，像首尔在60%。住宅用地、工业用地定价严重差异化，工业用地的价格相当低，有的时候零地价，相应把住宅用地价格抬的很高，最后把价格抬的最高的方式拍卖，最后政府得到了一个很高的收入，这个收入严格来讲和把土地作为一种生产要素的价格获取的收入，已经是大大的高于那样的数值了，实际上获得一种超额收益。政府拿这个钱作为卖地收入，实际上成为财政收入很重要的一部分，相当多的城市这块收入占到财政收入的40%，有些地方差不多一半了。另外，抵押进行融资，政府利用权力从土地上获得一种大大的高于土地本来具有的，作为一种生产要素获取收入。我们现在讨论房地产税的问题，房地产税是利用政府权力获取超额收入，实际上房地产税已经征过了，当然也有它的好处，这也是中国这么多年发展过程当中走到这一点的，也不是提前设计的。好处筹措城市发展基金，支持基建设施建设，所以搞基建的钱是卖的收入拿来的，营造发展条件。但是也有弊端，阶段性，不稳定，不规范，腐败等等一些问题。

　　这张图是M2和房价的相互关系，中国这几年货币有时候投放量比较大，从这个图可以看到相当一部分进入了房地产。但是这种模式现在看来越来越不可持续了。有以下四个条件，任何一个条件出现之后这种模式都会受到很大的约束，第一房地产历史峰值出现；第二实体经济难以承受高房价导致的高成本而出现衰退，我想香港是一个非常典型的例子，现在我们一线城市其实也已经出现了这个问题；第三扩张性货币政策的终结；最后房地产泡沫破裂。这四个条件出现任何一条，“以土地谋发展”的城市融资发展模式都很难持续，所以支撑了中国发展很多年的以土地谋发展的模式，现在确实到了转型的阶段。

　　回过头讲房地产税，我以为还要征的，对这个问题有很大争议。因为房地产税是现代国家治理的一项基本制度，世界各国都是这样。大家应该明白一个道理，其实中国的房地产税要做一个转型，就是把它转为规范可持续的，法治的。你要做这个转型是需要创造一些制度条件的，包括开放土地要素市场，纠正土地价值收益，去除土地超额收益，也包括避免重复征税。我以为房地产税征收不是简单推出一项税，实际上是一个很大的制度转型的问题。

　　扩大内需除了基建、房地产之外，中国还有没有别的内需？有没有新的增长动能？因为我们的思维方式，包括发展的思路，改革的视野需要做一个很大的调整。首先，加快开放城市之间土地资金、人员等要素市场，允许相互流动，优化资源配置，重点是土地制度改革。十八届三中全会已经讲的很清楚，农村集体建设用地和城市土地要同价、同权、同等入市，宅基地也要进行流转。

　　另外现在很重要的发展趋势，一方面农民要进城，另一方面城里人要下乡。我们讲满足人民群众日益增长的美好生活的需求，小产权房这么多年了，农村集体土地和宅基地能否平等入市？这是中国最急切的改革，能改了以后对我们的增长大为有利。

　　第一，降低城市房价。我们现在一线城市房价很高，如果把小产权房放开农村宅基地入市，保证并且提升产业竞争力，这是当务之急。城乡之间把要素打通，特别是土地制度改革是释放中国经济增长动能非常重要的一个方面。

　　第二，农村人加快进城，提供均等的公共服务。中国扩大消费，住房解决后一串消费都上来了，是非常重要的一个关键点。最近中央提出三年脱贫这样一个攻坚战，这个对提高低收入阶层的消费能力也是有利的。

　　第三，现在讲积极的财政政策要积极，是不是还像过去那样，一定要搞基建？重点得转向医疗、养老、教育、社保、基础研究等短板领域。基建应该围绕这些领域展开，社保、教育，这个领域中间，中国的比重和OECD国家用PPP的方法计算的话，中国的方法是低的，特别是政府的支出过低，老百姓的支出是偏高的，政府的财政收入应该朝这个方向重点倾斜。同时，继续推动国有资本用于充实社保基金。

　　第四，加快推动行政性垄断行业改革，重点是石油天然气、电力、通信、铁路、金融等领域放宽准入，降低实体经济成本，同时带动这些领域有效投资增长。

　　最后，应对中美贸易战的关键是实质性的深化改革开放。国内要建立高质量的市场经济，对外实行高水平的对外开放。这样才能全面的持续的增强中国科技、经济的竞争力和国家的总体势力，这是应对中美贸易战最重要的治本之策，加快服务业的对外开放。对外开放以前首先是对内开放，推动旅游养老、文化、娱乐消费性服务的发展。最近对消费提的比较多，最近谈消费降级，这个因素可能有。对商品的消费到一定程度以后比重可能会下来，服务性的消费这是下一步消费升级的重点。所以是要推动服务性的消费发展，促进品牌和品质的消费，扩大中等收入群体的消费规模和消费水平。

　　(本文作者介绍：教授、研究员、博导、国务院发展研究中心副主任。)