新一轮财税改革正在拉开大幕

　　文/新浪财经意见领袖专栏（微信公众号kopleader）专栏作家 任泽平

　　国、地税合并降低了制度成本，包括：降低企业纳税成本、降低国地税之间的协调成本以提高税收征收效率、有利于税收征管统一维护各地区企业的公平竞争。

新一轮财税改革正在拉开大幕

　　近日机构改革将省级及以下国地税机构合并，将产生深远影响：

　　1、纳税人不用在地税和国税两头跑，减少企业办税成本，优化营商环境。从4月1日起，全国范围内承诺清单上的办税事项100%实现“最多跑一次”和“全程网上办”；从8月1日起，全国范围内实现100%的办税服务厅一厅通办所有税收业务。

　　2、地方财政数据造假的可能性下降。

　　3、提高征管效率，避免国、地税之间的推诿扯皮。

　　4、虽然税收征收管理权上收，但收入归属权未变，中央和地方的财力格局不变。

　　新一轮财税改革正在拉开大幕。新预算法修订并实施，加强财政清理整顿，问责地方政府、举债终身负责、强化债务约束；税制改革和税收法定加速推进，环保税立法实施、水资源税试点范围扩大、增值税简化税率档次、个税提高起征点并增加抵扣，房地产税立法加快、消费税即将改革；中央地方关系重新调整，先划分各自事权，再匹配财力、支出责任，今年在教育、医疗卫生、交通运输、环境保护等领域将有所突破，最终建立“权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。

　　一、国税、地税为何合并？

　　国地税合并从当前形势看是大势所趋，主要解决以下问题：

　　1、纳税人在地税和国税两头跑，办税成本较高，国地税合并避免了企业两头跑。2015年底中办、国办下发《深化国税、地税征管体制改革方案》，在理顺征管职责、创新纳税服务、转变征收管理等方面要求各地改革，但当时的原则是“国、地税合作不合并”。中央税由国税部门征收，地方税由地税部门征收，共享税按税种属性和方便征管原则确定。按照有利于降低征收成本和方便纳税的原则，国税、地税部门可互相委托代征有关税收。地方层面为贯彻落实“放管服”，部分省市在纳税服务方面已有成果，比如浙江省实施“最多跑一次”改革，国地税合署办公，纳税人一窗可办理国地税业务。

　　2、合并可减少国、地税两套人马和系统的成本。但人员分流是问题，2016年我国国、地税务在职人员总数接近80万人。

　　3、国、地税两套机构分设的历史任务已经完成，中央财政收入占比约45%，宏观调控能力增强。从历史看，1994年国家实施分税制改革，中央、地方政府划分税种，分设两套税务机构。其中，国税部门为垂直管理，地税部门在业务上受上级税务机构指导，但人员、经费、党建等由同级地方政府管理。分税及两套机构设置的目的在于确保中央的财政收入。分税制前地方政府截留收入，通过少收税的方式将资金留给企业，进而上缴中央的税收减少，同时通过其他方式从企业获得地方收入，企业和地方政府“合谋”。中央财政收入占全国比重一路下滑到1993年的22%，中央宏观调控能力弱化，于是中央分设两套机构确保中央财力，目前中央收入占比约47%（2016年为45.4%，2017年为47%）。

　　朱镕基曾在1993年全国经济工作会议上指出，“如果税务局不分成国家税务局和地方税务局，中央该收的钱是收不上来的。今年1月到9月，全国的财政收入增加11.6%，地方的财政收入增加18%，而中央的财政收入只增加0.9%。不分开收税，中央的税收没有保证”（见《朱镕基讲话实录》（第一卷第420页））。今时不同往日，中央财政困境和中央税收增速较慢的问题已经解决。

图1：国、地税分设主要为了解决1993年之前中央财政占比过低的问题

　　资料来源：恒大研究院、wind。

　　“营改增”后地方的主体税种营业税没了，地税局系统释放出了大量的人力物力；新增企业的企业所得税都归属国税局征收，国税局征收增值税、消费税和企业所得税这3个最重要的税种。在当前互联网和大数据的支持下，系统能够自动根据共享税的中央、地方比例划分为中央和地方收入，地税部门存在的必要性下降。

　　二、国税、地税合并的影响？

　　国、地税合并降低了制度成本，包括：降低企业纳税成本、降低国地税之间的协调成本以提高税收征收效率、有利于税收征管统一维护各地区企业的公平竞争。税权包括税收立法权、征收管理权和收入归属权，国地税合并并未改变中央与地方的分级财政关系和财力格局。十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确“加强和优化政府财税职能，进一步理顺统一税制和分级财政的关系，夯实国家治理的重要基础。”国地税合并后，事实上有利于统一税制的执行，同时保持当前的分级财政关系。

　　1、从纳税人的角度，极大减少企业的办税成本，这属于优化营商环境的重要举措。国家税务总局局长王军在“部长通道”表示：从4月1日起，全国范围内承诺清单上的办税事项100%实现“最多跑一次”和“全程网上办”；从8月1日起，全国范围内实现100%的办税服务厅一厅通办所有税收业务，更好地为纳税人服好务、增强纳税人获得感。

　　2、 地方财政数据造假的可能性下降。以前，地方税务局仅仅在业务上归属国家税务总局指导，但人事等由同级政府决定，所以地方政府为了政绩的需要，既有对地税、非税收入造假的动机，又有可能。当国地税合并后，征税权一定程度上收，财政税收数据造假的难度提高。去年爆出的内蒙、辽宁财政造假问题，一方面是政绩考核，另一方面与地方政府对地税部门的控制权有关。

　　3、 提高征管效率，避免国、地税之间的推诿扯皮，同时促进税收征管的全国统一性，平衡地区差异性。国、地税两套机构和系统，相互扯皮，协调成本高，“各人只扫门前雪，莫管他人瓦上霜”。地方政府为招商引资，提供优惠政策，在地税的执行上有较大差异，有松有紧，甚至“恶性竞争”，从全国看并未真正做到税制统一。不同地区的企业税收成本不一样，不利于公平竞争。

　　4、 税收征收管理权上收，但收入归属权未改变，中央和地方的财力格局并未发生改变。变化的只是征税权上收和征税机构，而非中央与地方的财力格局，地方政府的财力通过共享税比例向地方倾斜（增值税地方分享比例从25%提高到50%）而得到保证，确保事权和支出责任相匹配。财政事权，就是指一级政府应当承担的、运用财政资金提供基本公共服务的职责和任务。支出责任，就是指政府履行财政事权的支出义务和保障，即“干多少事，给多少钱。”

　　(本文作者介绍：恒大集团首席经济学家，恒大经济研究院院长。曾担任国务院发展研究中心宏观部研究室副主任、国泰君安证券研究所董事总经理、首席宏观分析师。)