张楠迪扬：警惕“巨婴式市民”成社会问题

　　文/新浪财经意见领袖（微信公众号kopleader）专栏作家 张楠迪扬

　　公共服务供给边界无限，这对本质上有限的行政资源提出了理论上的不可能命题。全面响应的模式虽然表达了政府对公众需求的重视和善良的回应意愿，长期来讲或可出现因承诺过多，难以兑现，反而对满意度造成负面影响。

张楠迪扬：警惕“巨婴式市民”成社会问题

　　改革开放40年来，中国经济高速发展，人民生活水平日益提升。与此相对，中国公共服务供给长期以来存在总量不足、城乡差距大、地区间供给不平衡的问题。党的十九大报告强调要完善公共服务体系，实现基本公共服务均等化。这为新时期构建服务型政府提出了要求与方向。近年来地方政府积极创新公共服务供给机制，在公共服务供给主体、供给方式、供给绩效评价等方面形成了不同于往的新特点、新趋势。

　　一、 中国城市基层公共服务供给行政架构的新特点

　　“区-街道-社区”构成当下中国城市基层政府公共服务供给的三级行政架构。在构建“服务型”政府、基层减负、居委会去行政化的政策背景下，城市基层街道及以下的行政架构不断演变，在职能和结构上都出现了新的时代特点。

　　第一，街道职能去经济化。在以GDP为导向的地方政府竞争模式下，街道承载相当的经济职能，完成上级下达的各项经济指标任务、制定并实施本级经济发展规划、招商引资、拓展新的经济增长点、培植新税源等。随着基层治理深层结构的变迁，中国地方城市基层逐渐开始弱化、剥离街道经济职能，让街道回归“服务”本位的探索。比如，多地开始探索新型社区治理模式，通过资源下沉、剥离街道的经济指标等举措，告别街道办事处招商引资为主要经济职能的时代，明确街道工作重心转向社会治理”为核心引导街道将工作重心转向社会管理。

　　第二，  社区职能去行政化。社区作为居民自治组织一直在理论与现实之间磨合定位。2015年7月，民政府和中组部联合发布印发《关于进一步开展社区减负工作的通知》（民发[2015]136号），指出社区行政事务多、社区干部不堪重负，“万能居委会”严重制约了社区服务功能发挥。社区减负工作推进艰难，陷入“减增循环”怪圈。

　　近年来，基层治理通过多种方式尝试社区职能去行政化。社区工作站和网格化治理比较主要的两种探索方式。社区工作站作为街道派驻在社区的工作机构，承担街道在社区的行政职能和公共服务工作，主要包括各种证件办理的行政性服务、低保、社会救济等福利性服务，以及养老、托幼等社会化服务。网格化管理结构逐渐被纳入并作为基层公共服务供给的支持框架。基本思路是将行政区划内面积按照一定面积划分成若干网格单元，作为治理单位，多名监督员通过技术手段对网格进行后台监控。这种模式后被推广到其他地区发生了不同形式的演化。

　　二、中国城市基层政府公共服务“三驾马车”供给模式

　　在建设“服务型”政府的背景下，中国城市基层正在出现行政供给、行政主导、社会供给并存的“三驾马车”机制模式。行政主导、社会化供给模式都强调社会力量在公共服务供给上的积极作用。两者的区别在行政力量的介入程度。行政主导的供给模式下，行政力量通过多种方式吸纳社会力量参与公共服务供给。社会化供给模式是以社会力量为主导的公共服务供给模式。

　　第一，  行政供给模式。近年来，不少城市基层政府进行前端创新，设计感知公众需求，获取民意的制度，并以公众的实际需求为基础，设计公共服务种类与具体供给方式。比如，有地方建立了行政走访模式，建构“区-街-社区”三级联动机制，全方位感知社情民意、快速及时传递信息、准确响应民生和需求。也有地方倾力打造智慧城市，通过互联网与电子技术感知社会需求，便于政府提高回应的精准程度。近年来，中国各地广泛推行 “一站式”政务服务供给模式，一站提供市民与企业所需的综合政务服务，降低办事成本，提高行政效率。

　　满意对监测有助于政府感知民意，完善既有政策，提升公共服务供给的精准程度。随着中国从“管制型”社会向“服务型”社会转轨，绩效考评机制也发生了从传统机构绩效向公共服务绩效转型。多地公共服务绩效考核，将“公众评价”、“公众满意度”纳入考核体系，体现了政府从管制与执行向服务与需求回应的转型。

　　第二，行政主导供给模式。行政主导模式主要为行政主导、社会参与的公共服务供给模式，主要形式包括政府向社会组织、社会工作者购买服务、以及政府主导下的志愿参与。近年来，国家政策环境鼓励政府购买服务的发展。“十二五”以来，国家出台多份文件引导政府向社会组织购买服务。政府向社工购买公共服务目前在中国尚处实验阶段，沿海发达地区对该模式有初步探索。政府或与社会组织合作成立第三方机构，进入社区提供服务，或通过招投标方式购买服务。志愿者参与公共服务供给是近年来发展较快的模式之一。目前全国已建立43万多个志愿者组织，志愿者已达4000多万人，其中社区注册志愿者人数也已破千万。与社会志愿者相比，社区志愿者与社区居民日常生活联系更为紧密，目前此模式尚处发展初期，总体参与程度较低。

　　第三，社会供给模式。社会供给模式是以社会力量为供给主体的公共服务供给模式。市场失灵导致公共服务需求不能单纯由市场供给，需要政府作为公共服务的提供主体。但政府组织的内在缺陷及供需特点，如决策失效、预算有限、供给低效、权力寻租等，也会导致政府失灵。面对市场与政府失灵，社会组织成为有益补充。会组织可以提供公共服务，承接政府职能转移、回应民众需求；可以实现资源整合，盘活资源存量，开发增量资源；提供利益与需求表达的沟通平台。

　　国家政策层面，在公共服务供给加上增强社会组织活力是改进社会治理方式、提高治理水平的要求。党的十八届三中全会指出，多方参与的城市基层公共服务供给是新时期国家发展社区治理的重点之一。十九大报告指出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

　　三、问题、反思与建议

　　“三驾马车”的供给模式表明开放型政府正在形成。政府与社会间增进信任、共识，构建多方协作、参与、共赢的合作关系。然而，构建服务型政府，首先需要正视几个问题。

　　第一，  政府回应性增强，回应边界不清晰。建设“服务型”政府是否意味着政府应该有求必应？政府公共服务供给的边界在哪里？中国近年来出现的一些地方探索，有的地方运用网格化、大数据等治理结构和技术手段，深度动员社会资源，全面响应民众需求，显著提升了社会满意程度。但同时更应思考，政府是否应该“兜底”公共需求？公共服务供给边界无限，这对本质上有限的行政资源提出了理论上的不可能命题。全面响应的模式虽然表达了政府对公众需求的重视和善良的回应意愿，长期来讲或可出现因承诺过多，难以兑现，反而对满意度造成负面影响。因此出现的“巨婴式市民”更成为新的社会问题。

　　第二，  公共服务供给精细化程度不足。有效性是高质量公共服务的重要标准之一。回应较低的供给模式将不能满足日益多元的公众需求。加之经济发展与社会变迁使公民对政府公共服务的供给期望显著提高，这对政府回应多元需求提出了更高要求。这一方面需要通过多种手段有效识别社会需求；另一方面需要增强政公共服务供给的能力。

　　第三，  社会供给模式比较薄弱。目前社会力量主导公共服务供给的模式发展尚处于初级阶段，社会供给模式面临社会组织能力整体不足的局面，被孵化的社会组织部分存在生存能力弱、定位与社会需求有差距等问题。如何通过多元政策工具有效扶持自主发展的社区型社会组织，使其真正有能力、有意愿参与社区公共服务供给社会力量获得发展支持，应为下一步政策着力点。

　　第四，  不同供给模式的协作方式缺乏整体联动考量。行政供给、行政主导、社会供给三种模式目前处于分立发展的局面，匮乏整体分工布局的联动设计。行政供给模式应主要聚焦政务服务；行政主导模式集中在基本服务的主要领域；社会供给自主或在与行政力量的协作下补充供给，并拓展丰富外围服务项目。建设服务型政府更应发挥有限行政资源的“撬动效应”，撬动更多社会资源与社会力量。

　　（原文发表于《公共管理与政策评论》2018年第1期，本文经作者删节改写）

　　(本文作者介绍：中国人民大学国家发展与战略研究院政企中心副主任。)